4月21日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(下稱《辦法》)，明確可在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營。

會議指出，開展上述領域特許經營是重要的改革和制度創新，可擴大民間投資領域，激發社會活力，增加公共產品和服務供給，與大眾創業、萬眾創新形成經濟發展“雙引擎”。

特許經營項目的融資渠道將進一步拓寬。上述辦法指出，特許經營項目可開展預期收益質押貸款，鼓勵以設立產業基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發行項目收益票據、資產支持票據、企業債、公司債等拓寬融資渠道。

從市政擴展到多個領域

國家層面的管理辦法終于出臺。特許經營在各地有諸多實踐，但在《辦法》出臺之前，有關特許經營最高級別的規范，仍然是2004年由住建部出臺的《市政公用事業特許經營管理辦法》，各地實踐多以此為依據，特許經營需經招投標程序選擇投資者或經營者，在特許經營協議中約定好產品和服務標準等。

但2004年版的市政公用事業特許經營領域只包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，這次通過的《辦法》將范圍擴大到包括能源、交通、水利、環保、市政等多個領域。

國家發改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對記者表示，在新《辦法》出臺之前，市政領域之外的特許經營，往往采用“一事一議”的方式，由政府授權、簽訂協議、交由特定企業。

君合律師事務所合伙人劉世堅表示，此前有些地方采用的是“類特許經營”做法，地方政府并不授予特許經營權，但一些公用事業仍選擇社會資本投資。

至于《辦法》出臺后對社會資本將有什么好處，劉世堅表示，明確特許經營范圍，在市場準入上界限更清晰，能消除一些不確定性和法律風險;因特許經營有一定的獨占性，投資運營相對有保障;特許經營對應一定的收益權，在銀行融資上有增信功能。

對于參與特許經營的市場主體，《辦法》指出，境內外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內參與投資、建設和運營基礎設施和公用事業并獲得收益。

劉世堅表示，上述辦法未對市場主體做出差別化的規定，但境外法人參與國內項目，需符合外商投資產業指導目錄，這個目錄里對外商投資領域有一些限制性規定。

《辦法》還指出，政府可根據協議給予必要的財政補貼，并簡化規劃選址、用地、項目核準等手續。

融資渠道多元化

鼓勵社會資本參與特許經營，能加大相關領域公共產品的提供，滿足社會需求缺口;在經濟下行壓力較大的當下，也能起到“穩增長”的作用。

資金是很關鍵的一環。除了項目公司可開展的預期收益質押貸款，成立私募基金，發行項目收益票據、資產支持票據、企業債、公司債等渠道外，辦法還鼓勵以設立產業基金等形式入股提供項目資本金。

財政部財政科學研究所副所長王朝才對記者表示，產業基金、城鎮化基金等是近年來各地實踐的一種投融資方式，不同于地方債券發行和PPP模式。

PPP模式雖被隆重推介，各地也在積極響應，但PPP需要經過招投標、尋找合適的投資人、計算未來收益、簽署各種協議，流程較長較繁瑣。各地政府還須尋找其他融資渠道。

4月10日，貴州省召開項目推介會，其中PPP項目總投資規模為1628億元，同時還有1.59萬億元的金政企融資項目，這些金政企融資項目2015年擬融資1.07萬億元。

西部某省的地方財政官員對記者表示，這種方式很值得借鑒，地方債發行規模有限，PPP融資項目也有限，地方實際融資需求要大得多。

設立產業基金就是融資方法之一。吳亞平表示，為鼓勵產業基金入股提供項目資本金，政府可以參股產業基金，形成風險共擔機制;應對收益進行分層，優先滿足社會資本回報需求，要求有穩定收益的保險類資金可優先，風險偏好較高的資金可以劣后。

但這種方式實踐中也有一定問題。吳亞平指出，產業基金在實踐中存在“明股實貸”的問題，產業基金的初衷是希望資金持有項目股權，風險共擔，但一些社會資本可能會要求3-5年回購，并保障固定收益，這實際就是變相的貸款，容易變成政府的或有債務。

劉世堅表示，財政部43號文指出地方政府舉債兩種方式，發債和PPP。43號文出來后，產業基金等融資方式就處于一個模糊地帶。產業基金如果運作得好，當然是多贏;如果沒運作好，政府原本承諾的兜底最后難以兌現，將會使得一些投資者在面對產業基金時存在顧慮。