嘉興港三個(gè)園區(qū)位置連成一體，但由于各自為政，發(fā)展各有瓶頸。圖為獨(dú)山港區(qū)石化碼頭一角。

　　  “規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”，“規(guī)劃=鬼話”，諸如此類的說(shuō)法，我們并不陌生。只因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，規(guī)劃被當(dāng)成可隨意更改的作品或者索性當(dāng)成擺設(shè)的現(xiàn)象，可以說(shuō)比比皆是。很多時(shí)候，令人懷疑的并不是規(guī)劃本身是否科學(xué)，而是一些地方政府對(duì)規(guī)劃實(shí)施到底懷有多少誠(chéng)意。

　　前不久，記者到嘉興采訪臨港石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)于“規(guī)劃落地難”的體會(huì)，又加深了幾分。
　　
　　
　　規(guī)劃前： 三個(gè)園區(qū)一盤散沙
　　
　　
　　嘉興地處杭州灣北岸，距離上海、蘇州、杭州、寧波等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市均不出百里。這里既有深水良港，又有四通八達(dá)的內(nèi)河航道系統(tǒng)，高速公路、鐵路等縱橫交錯(cuò)，所有這些為嘉興構(gòu)筑出了現(xiàn)代化的立體交通運(yùn)輸體系。由于得天獨(dú)厚的自然稟賦，加上地方政府的支持，近年來(lái)臨港石化工業(yè)尤其是化工新材料產(chǎn)業(yè)在嘉興濱海一帶迅速發(fā)展起來(lái)。如今嘉興已成為國(guó)內(nèi)重要的化工新材料基地之一，同時(shí)也是浙江省三大臨港石化產(chǎn)業(yè)基地之一。

　　在嘉興港周圍，平湖獨(dú)山港區(qū)、嘉興港區(qū)、海鹽大橋新區(qū)三個(gè)園區(qū)沿著杭州灣北岸海岸線自東向西一字排開，三者本是一個(gè)無(wú)法分割的整體，偏偏一個(gè)歸嘉興市直屬，另外兩個(gè)分別由平湖市和海鹽縣管轄。這種行政劃分的界限，在三大園區(qū)之間形成了一道難以逾越的“高墻”。長(zhǎng)期以來(lái)，他們各自為政、分頭發(fā)展，由于缺乏有效的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，他們很難形成合力，只能是暗暗較勁。同時(shí)由于資源過(guò)于分散，每個(gè)園區(qū)投入開發(fā)的實(shí)力有限，也使得發(fā)展速度大大放緩。

　　嘉興港區(qū)乍浦化工區(qū)聚集了包括日本帝人聚碳酸酯公司、日本德山化工公司、英荷殼牌公司等在內(nèi)的數(shù)十家實(shí)力領(lǐng)先的化工新材料企業(yè)。經(jīng)過(guò)近些年的發(fā)展，化工新材料產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在已經(jīng)成為港區(qū)經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)支柱，但是由于土地資源緊缺，園區(qū)的后續(xù)發(fā)展受到極大制約。

　　在平湖獨(dú)山港區(qū)，目前入駐石化企業(yè)的數(shù)量還較少。其區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出且土地資源充裕，但現(xiàn)有基礎(chǔ)配套設(shè)施還十分薄弱，正處于發(fā)展的起步階段。

　　海鹽大橋開發(fā)區(qū)的化工企業(yè)主要是較早引進(jìn)的部分精細(xì)化工企業(yè)，由于企業(yè)層次普遍不高，環(huán)境問(wèn)題較為突出，治理任務(wù)較重。

　　條塊分割給嘉興臨港石化產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的弊端顯而易見。產(chǎn)業(yè)布局過(guò)于分散，不利于形成產(chǎn)業(yè)循環(huán)，也給環(huán)境、安全帶來(lái)很大的壓力；公共配套設(shè)施無(wú)法共享，每個(gè)園區(qū)都是在按照自己的規(guī)劃選址，無(wú)法合理銜接，造成極大的資源浪費(fèi)。最重要的是，在缺乏宏觀規(guī)劃和協(xié)商機(jī)制的背景下，嘉興的臨港石化產(chǎn)業(yè)就成了一盤散沙，區(qū)域優(yōu)勢(shì)無(wú)法得到充分的發(fā)揮。
　　
　　
　　規(guī)劃中：跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)一體化
　　
　　
　　為了解決三個(gè)化工園區(qū)各自為政的問(wèn)題，嘉興市政府可謂絞盡腦汁。

　　2005年，嘉興市政府首度提出了濱海新區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略：設(shè)立濱海新區(qū)，以嘉興港區(qū)、海鹽大橋新區(qū)、平湖獨(dú)山港區(qū)三個(gè)園區(qū)作為主體，市政府成立新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)新區(qū)實(shí)行一體化的開發(fā)建設(shè)，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5到10年的努力，將濱海新區(qū)建設(shè)成為“長(zhǎng)三角重要的臨港重化工業(yè)基地”。

　　領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，工作隨即緊鑼密鼓地開展起來(lái)。2006年底，《嘉興市濱海新區(qū)總體規(guī)劃》新鮮出爐，對(duì)新區(qū)的地域范圍、功能區(qū)塊分布等給出了明確界定。據(jù)了解，這是全國(guó)第一個(gè)跨行政區(qū)域的總體規(guī)劃，期限為2006年至2020年。對(duì)于這個(gè)規(guī)劃的出臺(tái)，時(shí)任嘉興市濱海開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室建設(shè)規(guī)劃處副處長(zhǎng)李曉娉說(shuō)：“之前，各主體都有自己的規(guī)劃方案。拼合以后發(fā)現(xiàn)，由于各個(gè)開發(fā)主體不同，相互間缺乏協(xié)調(diào)，難免出現(xiàn)一些規(guī)劃盲點(diǎn)，其中最大的矛盾就是用地指標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo)。另外，地區(qū)之間基礎(chǔ)設(shè)施難以銜接、產(chǎn)業(yè)梯次分布不明顯等問(wèn)題也很突出。”李曉娉說(shuō)，“新制定的濱海新區(qū)總體規(guī)劃只用93.4平方千米的土地，就實(shí)現(xiàn)了所需的功能，節(jié)省了38％的土地。”

　　2007年，嘉興市委托浙江省發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)院制訂《嘉興濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)的分析，提出了未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體思路：全力構(gòu)筑以石化、先進(jìn)裝備制造業(yè)為主導(dǎo)，新型建材、包裝材料、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及港口物流業(yè)快速發(fā)展，生態(tài)和諧的臨港型產(chǎn)業(yè)體系。《產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》還列出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和重點(diǎn)，其中石化產(chǎn)業(yè)被放在了第一位。此后不久，物流、道路、電網(wǎng)等配套的相關(guān)子規(guī)劃也相繼完成。

　　萬(wàn)事俱備，只欠東風(fēng)。當(dāng)時(shí)，很多人都信心滿滿地以為，規(guī)劃出臺(tái)之后，三大園區(qū)各自為政的狀態(tài)將得到改變，嘉興濱海新區(qū)的石化產(chǎn)業(yè)將迎來(lái)大發(fā)展。
　　
　　
　　規(guī)劃后： 各自為政狀態(tài)依舊
　　
　　
　　然而，美好的愿望要想成為現(xiàn)實(shí)并不容易。

　　應(yīng)該說(shuō)，新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子成立初期，嘉興市委市政府對(duì)于濱海新區(qū)項(xiàng)目的推進(jìn)還是十分重視的。但由于嘉興濱海新區(qū)整體規(guī)劃涉及三個(gè)不同的行政主體，要想實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，建立一套完善的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制遂成為最難之事。

　　最集中的表現(xiàn)，莫過(guò)于各園區(qū)在開發(fā)建設(shè)中對(duì)于新區(qū)整體規(guī)劃的漠視。根據(jù)2005年嘉興市政府下發(fā)的意見，凡涉及重大項(xiàng)目、工業(yè)項(xiàng)目定點(diǎn)，“必須按照規(guī)劃，由市濱海新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組同意后按照行政管理權(quán)限辦理相關(guān)手續(xù)”，但是，在實(shí)際操作中，這樣的規(guī)定并沒有真正得到執(zhí)行。

　　“濱海新區(qū)剛成立那會(huì)，搞得蠻熱鬧的。當(dāng)時(shí)我們也的確曾經(jīng)因?yàn)轫?xiàng)目需要與鄰市協(xié)調(diào)找過(guò)他們，他們也出面做過(guò)一些工作，不過(guò)效果不佳。說(shuō)實(shí)在的，新區(qū)辦公室沒有什么實(shí)權(quán)，真碰到問(wèn)題找他們也解決不了，也得去請(qǐng)示市里領(lǐng)導(dǎo)，跟我們自己去跑沒什么不同，反而是多了一道環(huán)節(jié)。”平湖獨(dú)山港區(qū)管委會(huì)的一位負(fù)責(zé)人說(shuō)，“話說(shuō)回來(lái)了，真有好項(xiàng)目，各個(gè)開發(fā)區(qū)肯定是拼了全力去爭(zhēng)取的，不可能主動(dòng)把機(jī)會(huì)讓給別的開發(fā)區(qū)。至于是否符合濱海新區(qū)的整體規(guī)劃，并不是重點(diǎn)。首先這個(gè)規(guī)劃本身并不是強(qiáng)制性的；其次，從管轄權(quán)來(lái)說(shuō)，我們的上級(jí)主管單位是平湖市，而不是濱海新區(qū)，是否符合平湖市的整體規(guī)劃才是我們的基準(zhǔn)。”

　　由于缺乏相應(yīng)的人事權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)，濱海辦在落實(shí)整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)園區(qū)發(fā)展方面，很難有所作為。雖然他們也曾多次向嘉興市政府反映現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但市政府并未給予明確的回應(yīng)。

　　對(duì)此，嘉興市經(jīng)委的一位處長(zhǎng)不無(wú)同情地說(shuō)：“我覺得濱海辦挺難的，市領(lǐng)導(dǎo)是掛職的，想問(wèn)時(shí)過(guò)問(wèn)一下，不想問(wèn)時(shí)撇在一邊。現(xiàn)在辦公室設(shè)在嘉興港區(qū)，市里既不給權(quán)，也不給人，所有業(yè)務(wù)都是嘉興港區(qū)的工作人員在做，美其名曰‘一套人馬，兩塊牌子’。嘉興港區(qū)和平湖、海鹽是平級(jí)的關(guān)系，讓港區(qū)來(lái)協(xié)調(diào)整個(gè)新區(qū)的發(fā)展，人家憑什么要買他們的賬？”

　　就這樣，濱海辦的工作不知不覺中陷入了進(jìn)退兩難的困境。雖然濱海新區(qū)擁有十分完備的發(fā)展規(guī)劃體系，但是由于沒有強(qiáng)有力的實(shí)施主體，這些規(guī)劃很快就被閑置在角落，蒙上了灰。目前，三大開發(fā)區(qū)依然處在劃地為界、各自為政的狀態(tài)。
　　
　　
　　規(guī)劃外： 行政割據(jù)綁架經(jīng)濟(jì)
　　
　　
　　“嘉興濱海一帶發(fā)展臨港石化產(chǎn)業(yè)是很有優(yōu)勢(shì)的，但是目前來(lái)看，這種優(yōu)勢(shì)還沒有很好地發(fā)揮出來(lái)。這與行政條塊分割有很大的關(guān)系。” 浙江省石油和化工行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)張旭這樣認(rèn)為，“跨區(qū)域的規(guī)劃看上去很美，但是實(shí)施起來(lái)并不容易。由于涉及到不同行政主體的利益分配，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃一旦強(qiáng)制實(shí)施，必然會(huì)引起一場(chǎng)新的利益博弈，受到抵觸是可以理解的。所以說(shuō)，歸根結(jié)底是體制的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)嘉興濱海新區(qū)的現(xiàn)象并非個(gè)案，而是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)縮影。”

　　《嘉興市濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的主要編制者、浙江省發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)院項(xiàng)目處處長(zhǎng)童相娟則認(rèn)為：“在我看來(lái)，行政劃分并不是不可逾越的界限，實(shí)際上國(guó)內(nèi)外已經(jīng)有很多成功的案例。關(guān)鍵還是取決于地方政府的決心和能力。從嘉興市政府的做法來(lái)看，在濱海新區(qū)的問(wèn)題上，至少在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面是有明顯缺陷的。市濱海辦作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著管理協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，卻又不屬于政府一級(jí)行政管理部門，不具有依法行政必需的人事權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)，其協(xié)調(diào)職能必然缺乏權(quán)威性，也必然導(dǎo)致決策效能低下。”

　　那么，嘉興濱海新區(qū)花費(fèi)大量資金和人力編制的一系列規(guī)劃，到底還能不能落實(shí)呢？記者曾聯(lián)系嘉興市政府，希望能夠采訪主管市領(lǐng)導(dǎo)，卻被告知因原主管市長(zhǎng)已調(diào)離，目前該崗位暫時(shí)空缺，其他領(lǐng)導(dǎo)不方便出面接受采訪。記者又聯(lián)系了嘉興市發(fā)改委相關(guān)部門，對(duì)方也表示工作很忙，且對(duì)新區(qū)情況不太了解，婉言拒絕了采訪。

　　令記者不解的是，如果行政劃分真的是不可逾越的高墻，那么嘉興市又何必做這么多的規(guī)劃？難道只是為了多個(gè)漂亮的擺設(shè)嗎？如果規(guī)劃不能引導(dǎo)現(xiàn)實(shí)，它的存在又有什么意義？

國(guó)內(nèi)跨行政區(qū)域合建工業(yè)園的例子不少。圖為正在建設(shè)中的成都·資陽(yáng)工業(yè)發(fā)展區(qū)。         （本版圖片由翁國(guó)娟提供）