大連70萬噸PX項(xiàng)目是目前我國單系列規(guī)模最大的芳烴項(xiàng)目之一，總投資95億元。然而，在整個(gè)環(huán)評、建設(shè)過程中，大連市民并不知情，從而引發(fā)了群體抗議事件。圖為8月8日，受臺風(fēng)“梅花”影響，大連PX項(xiàng)目防波堤遭到破壞的情景（呂文正 攝）

　　 編者按  康菲公司渤海漏油事件被查出其環(huán)境影響評價(jià)（環(huán)評）報(bào)告有問題，引發(fā)了業(yè)界對我國油氣工程領(lǐng)域環(huán)評過程中存在缺陷的討論。而實(shí)際上，自從我國2003年以《環(huán)境影響評價(jià)法》（《環(huán)評法》）出臺為標(biāo)志的環(huán)評制度實(shí)施以來，整個(gè)環(huán)評體制所存在的問題就一直受到批評。

　　根據(jù)《環(huán)評法》的定義，所謂環(huán)境影響評價(jià)，是指對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。這一制度的目的是為了從源頭保護(hù)環(huán)境。

　　但是，多年來，無數(shù)項(xiàng)目都做了環(huán)評，報(bào)告也都通過了，但我國的環(huán)境問題卻日益嚴(yán)重。

　　本報(bào)收集了部分專家從法律、實(shí)施過程等方面對我國環(huán)評體制的剖析，以期引起大家的關(guān)注，從而早日完善我國的環(huán)評制度。

　　環(huán)評法規(guī)先天不足
　　
　　
　　蘇州大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究中心主任朱謙：從實(shí)踐中來看，企業(yè)違反環(huán)評制度的行為不外乎三大類：一是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)。按照《環(huán)評法》的規(guī)定，此類違法行為只能處以5萬元到20萬元的罰款。二是企業(yè)未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件，擅自開工建設(shè)。而對此種情況，《環(huán)評法》規(guī)定，環(huán)保部門只能要求企業(yè)停止工程建設(shè)，限期補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)。如果逾期不補(bǔ)辦手續(xù)，才可以處5萬元以上20萬元以下的罰款。《環(huán)評法》的“補(bǔ)辦手續(xù)”條款很荒唐，它使得任何事前可能被評價(jià)為重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目，都可以不進(jìn)行事前環(huán)評，事后補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)即可獲得“沒有環(huán)境影響”的評價(jià)，這實(shí)質(zhì)上是鼓勵(lì)建設(shè)單位實(shí)施未批先建行為。三是建設(shè)單位未依法報(bào)批項(xiàng)目環(huán)評文件，擅自開工并建成使用。而《環(huán)評法》根本就沒有提到對這種違法行為該怎么處理。

　　如此荒唐的責(zé)任條款，給人的感覺就是，誰違反環(huán)評制度越嚴(yán)重，受到的法律制裁就越輕。實(shí)踐中，大量環(huán)評違法行為的存在也就不難解釋了。

　　
　　全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會法案室主任薛惠鋒：我國的《環(huán)評法》存在的主要問題有：一、缺乏“三同時(shí)”方面的規(guī)定。現(xiàn)行的《環(huán)評法》僅提出了“對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施”，并未就“對策和措施”的執(zhí)行和檢驗(yàn)(即“三同時(shí)”和環(huán)保驗(yàn)收)做出規(guī)定，將這一完整的環(huán)境管理體系割裂開來。二、分級審批規(guī)定沒有突出環(huán)境管理的特點(diǎn)。《環(huán)評法》關(guān)于分級審批的規(guī)定過于強(qiáng)調(diào)與有關(guān)部委審批項(xiàng)目程序的一致性，沒有考慮項(xiàng)目對環(huán)境的影響性質(zhì)。造成環(huán)境影響較小的項(xiàng)目要到國家環(huán)保部審批，而一些環(huán)境污染較重的建設(shè)項(xiàng)目卻在地方一級環(huán)保部門審批。
　　

　　環(huán)保部環(huán)評司巡視員牟廣豐：完整的戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)該包括三個(gè)環(huán)節(jié)，首先是對政策的環(huán)評，其次是對規(guī)劃的環(huán)評，最后才是對項(xiàng)目的環(huán)評。但我們的環(huán)評體制具有嚴(yán)重的先天不足，體現(xiàn)在《環(huán)評法》中就只剩了規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評。

　　政策環(huán)評是源頭，用來評價(jià)這件事情到底能不能做，規(guī)劃環(huán)評則是已經(jīng)決定要做了之后具體該怎么做的問題，而到了項(xiàng)目環(huán)評階段，規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局大致都定了，剩下的無非是“墻內(nèi)幾百米，墻外幾公里”的事。

　　規(guī)劃環(huán)評在確定產(chǎn)業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局上，是項(xiàng)目環(huán)評所達(dá)不到的。但遺憾的是，目前規(guī)劃環(huán)評只是法律程序，而非行政許可。項(xiàng)目環(huán)評屬于行政許可，環(huán)評不過可一票否決。規(guī)劃環(huán)評則不然，即使對規(guī)劃提出修改意見，而有權(quán)審批規(guī)劃的機(jī)關(guān)不采納，只要對不采納的理由做出說明，相關(guān)規(guī)劃可以照樣實(shí)施。這就大大削弱了規(guī)劃環(huán)評的法律效力。
　　

　　北京大學(xué)法學(xué)院王社坤博士：2003年9月生效的《環(huán)評法》要求編制規(guī)劃時(shí)要進(jìn)行環(huán)評，但在一些化工項(xiàng)目設(shè)計(jì)建設(shè)時(shí)往往并沒被執(zhí)行。其原因在于《環(huán)評法》對于規(guī)劃環(huán)評的規(guī)定過于原則，缺乏可操作性。再加上規(guī)劃環(huán)評主要規(guī)范政府的宏觀決策行為，涉及各部門的管理權(quán)限，因?yàn)檫^于原則，這一制度往往在部門權(quán)力爭奪中被擱置。雖然一些化工項(xiàng)目布局引發(fā)爭議之后，為規(guī)劃環(huán)評提供法律保證的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》已經(jīng)正式施行。但如果地方政府依然將GDP作為衡量政績的重要指標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在高于民生、高于社會安全的位置上，政府部門依然短視，雖然有了這部法律，也并不能保證化工項(xiàng)目違法上馬事件不再出現(xiàn)。
　　
　　
　　環(huán)評造假比比皆是
　　
　　
　　中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院常務(wù)副院長馬中：在中國，項(xiàng)目環(huán)評的通過率已經(jīng)高到了令人吃驚的程度。中國目前的基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評通過率達(dá)到了99%。這樣的一個(gè)比例，顯然是令人十分尷尬的。因?yàn)槿绻谶^去20多年中，中國的項(xiàng)目環(huán)評都擁有如此高的通過率，按道理來說，就不應(yīng)該每年出現(xiàn)大量的新增污染源。把所有的這些新增污染源都?xì)w結(jié)到設(shè)備老化以及企業(yè)故意偷排行為上，顯然是難以服眾的。

　　
　　江蘇省儀征市環(huán)保局原黨組書記侯宜中：最近一直廣受關(guān)注的揚(yáng)州化工園中的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)優(yōu)士化學(xué)有限公不斷出現(xiàn)污染問題，就是企業(yè)、環(huán)評單位和環(huán)保部門共同放松要求造成的。尤其是揚(yáng)州環(huán)保局下屬的揚(yáng)州環(huán)科所本沒有能力和資質(zhì)做化工項(xiàng)目的環(huán)評，但其為了利益，拼命爭搶業(yè)務(wù)。由于一些特殊的關(guān)系，它還能幫助建設(shè)單位過關(guān)，雙方于是一拍即合，最終導(dǎo)致了污染問題的出現(xiàn)。目前，除了極少數(shù)具備環(huán)評資質(zhì)的私營企業(yè)，絕大多數(shù)環(huán)評機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，隸屬于地方環(huán)保系統(tǒng)或科研院所。其中，以地方環(huán)保系統(tǒng)下屬的環(huán)科院所從事環(huán)評工作居多。

　　
　　中環(huán)聯(lián)合認(rèn)證中心環(huán)境管理體系認(rèn)證審核專家朱才玲：利益驅(qū)使是環(huán)評造假的元兇。做就有錢，誰給錢就替誰做。環(huán)評行業(yè)是一個(gè)正在崛起的朝陽產(chǎn)業(yè)，利潤相當(dāng)豐厚。一個(gè)大的環(huán)評項(xiàng)目，動輒幾百萬元。相關(guān)機(jī)構(gòu)為了接到環(huán)評業(yè)務(wù)，絞盡腦汁迎合出資人。只要付款單位滿意了，環(huán)評報(bào)告怎么寫都行。

　　
　　蘇州大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究中心主任朱謙：2010年6月23日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布2009年度環(huán)評機(jī)構(gòu)抽查情況通報(bào)，75家被抽查的環(huán)評機(jī)構(gòu)中，30家出現(xiàn)質(zhì)量或管理問題，比例高達(dá)4成;282份被抽查的環(huán)評報(bào)告書(表)，48份被認(rèn)定為“質(zhì)量較差”，比例約為17%;40名環(huán)境影響評價(jià)人員被點(diǎn)名批評。

　　環(huán)評機(jī)構(gòu)的誠信缺失，是當(dāng)前環(huán)評法律實(shí)施過程中的不爭事實(shí)。“拿人錢財(cái)，替人消災(zāi)”的現(xiàn)象在中國環(huán)評市場上客觀存在。

　　
　　安徽省環(huán)境監(jiān)察局副局長魏繼伯：在不少地區(qū)政績沖動下，環(huán)評業(yè)已變成了可有可無的點(diǎn)綴。許多新項(xiàng)目上馬前，環(huán)評機(jī)構(gòu)往往不得不屈從于地方政府的權(quán)力，做虛假環(huán)評。安徽省曾將部分環(huán)評審批權(quán)限下放到縣級。這樣的“下放”導(dǎo)致的結(jié)果是：地方招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動和壓力，對環(huán)評構(gòu)成壓力。不僅如此，我國不少環(huán)評編制單位還往往與環(huán)評報(bào)告審批單位存在利益關(guān)系。目前，還有相當(dāng)數(shù)量的環(huán)評機(jī)構(gòu)掛靠在政府部門。這導(dǎo)致這些地方主管部門審批把關(guān)不嚴(yán)格，而且很容易受到當(dāng)?shù)卣绊憽?/p>

　　北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍：西部一個(gè)著名風(fēng)景區(qū)水電項(xiàng)目環(huán)評時(shí)，專家都被帶到當(dāng)?shù)匾患屹e館，美其名曰“封閉評審”。政府工作人員告誡評審專家，這個(gè)項(xiàng)目一定要通過，否則就是站在政府的對立面。無奈之下，專家只得“就范”簽字。這是一個(gè)老專家含著眼淚給我講述的真實(shí)事情。在一些地方政府部門的高壓下，環(huán)評報(bào)告喪失了公正性，淪為政府審批項(xiàng)目的“佐證”。

　　在中國環(huán)評走過場是一種普遍現(xiàn)象，只不過西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能更徒具形式，這也是導(dǎo)致西部化工項(xiàng)目更容易上馬的原因。近年來國際化工業(yè)向中國的快速轉(zhuǎn)移與中國環(huán)評質(zhì)量不高有密切的關(guān)系。

　　
　　中投顧問環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒：目前整個(gè)環(huán)評市場的有效性大打折扣與當(dāng)前環(huán)評體制的不夠完善密切相關(guān)。當(dāng)前環(huán)評機(jī)構(gòu)受經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動，存在各方利益的維護(hù)，很難做到公平公正。過多的受地方政府的干涉，降低了環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

　　中投顧問發(fā)布的報(bào)告顯示，我國整個(gè)環(huán)評市場約有60%的環(huán)評機(jī)構(gòu)存在或多或少的問題。從最近爆發(fā)的紫金礦業(yè)“環(huán)保門”與大連輸油管爆炸事故中，我們清晰地看到涉事企業(yè)以及政府對環(huán)評結(jié)果的漠視。
　　
　　
　　公眾參與走了過場
　　
　　
　　蘇州大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究中心主任朱謙： 在廈門PX項(xiàng)目事件中，廈門的官方一直都認(rèn)為項(xiàng)目已經(jīng)按照國家法定程序在走。但很明顯，公眾的參與度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。只有公眾對于項(xiàng)目的相關(guān)環(huán)境信息有了充分的知悉，才能有效地參與到項(xiàng)目環(huán)評程序之中去，并提出相關(guān)的意見或發(fā)表相關(guān)的評論。

　　對PX項(xiàng)目存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及可能會給公眾帶來的潛在影響，作為PX項(xiàng)目環(huán)評文件的編制單位不會不知道。這類項(xiàng)目涉及到重大公眾環(huán)境權(quán)益，環(huán)評文件編制單位應(yīng)該要讓可能受到不利影響的公眾知情，最起碼是要征求當(dāng)?shù)毓娦辛兄械膶I(yè)學(xué)者的意見。但是，事實(shí)證明，絕大多數(shù)的民眾都不知情。

　　在廈門PX事件中，為了消除公眾對PX項(xiàng)目危害的“誤解”，廈門市環(huán)保局負(fù)責(zé)人在當(dāng)?shù)孛襟w上用很大篇幅進(jìn)行情況介紹。我們注意到，這篇介紹特別突出了PX項(xiàng)目環(huán)評文件審批過程中的專家審查，而對于公眾參與方面只是提到在“征求公眾意見”，但是對于如何征求公眾意見的信息，卻沒有作任何解釋。

　　我們知道環(huán)評中公眾參與的前提是環(huán)境信息的公開，但是，連規(guī)定環(huán)評過程中要求公眾參與的《環(huán)評法》，也對環(huán)境信息公開未作任何關(guān)注：既沒有要求建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評機(jī)構(gòu)在編制環(huán)評文件時(shí)公開環(huán)境信息，也沒有要求環(huán)保部門在審批環(huán)評文件時(shí)公開環(huán)境信息。這一先天不足，成為PX項(xiàng)目建設(shè)單位、項(xiàng)目環(huán)評機(jī)構(gòu)、政府堂而皇之地遮蔽PX項(xiàng)目環(huán)境信息的擋箭牌。作為全國政協(xié)委員的中科院院士趙玉芬為了獲知廈門PX項(xiàng)目的環(huán)評報(bào)告書，曾向當(dāng)時(shí)國家環(huán)保總局、PX項(xiàng)目環(huán)評機(jī)構(gòu)以及廈門市環(huán)保局索取，但都遭到拒絕。而當(dāng)有關(guān)PX項(xiàng)目建設(shè)等信息通過媒體傳播出去時(shí)，廈門市政府卻在收繳媒體雜志、關(guān)閉互聯(lián)網(wǎng)論壇以及對手機(jī)傳遞PX項(xiàng)目信息進(jìn)行技術(shù)屏蔽。 

　　
　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授李艷芳：從環(huán)評的角度看,環(huán)境信息的公開是公眾參與環(huán)境影響評價(jià)能夠得以進(jìn)行的前提,沒有相應(yīng)的環(huán)境信息,環(huán)評的公眾參與就無法進(jìn)行,公眾即使參與也是盲目的參與,甚至僅僅是一些情緒的發(fā)泄。對于公眾參與環(huán)評而言,知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)比在政治生活以及社會生活的任何領(lǐng)域更具有決定性的意義。然而,在我國的環(huán)評制度中，恰恰是在這一部分最為關(guān)鍵的內(nèi)容上,存在著嚴(yán)重的不足。

　　我國現(xiàn)行立法雖然初步確立了環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書的公眾參與制度,但是在信息公開問題上的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。《環(huán)評法》在草案階段時(shí)，對公眾知情問題曾經(jīng)規(guī)定:“開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前公布該草案的摘要”,但在最終通過《環(huán)評法》時(shí)卻連如此簡單的一條也不知去向了。公眾無論是參與專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià),還是參與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià),只需由規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和項(xiàng)目的建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書前,采取有關(guān)形式征求公眾的意見,而無需在此前將有關(guān)的文件予以公開。這也就意味著,公眾事實(shí)上只能在事前并不知情的情況下參與環(huán)境影響評價(jià)。
 
　　
　　環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心高級工程師易海濤：西方大多數(shù)國家的環(huán)評在項(xiàng)目倡議人提出工程概要時(shí)，便要求公眾參與，直至工程結(jié)束。而在我國，差不多要等項(xiàng)目被行政主管部門認(rèn)可后，到了環(huán)評報(bào)告書編制階段才開始公眾參與的調(diào)查。而這時(shí)候已明顯不利于公眾對工程提出意見。這使得實(shí)際操作中常常有走過場的現(xiàn)象。

　　目前，我國環(huán)評體制在公眾參與中存在明顯的缺陷。首先，沒有對參與環(huán)評的“公眾”進(jìn)行界定。我國在選擇參與對象的時(shí)候，對公眾的環(huán)境意識、思想文化素質(zhì)、法治觀念等背景欠考慮。并且，由于對公眾參與重要性認(rèn)識不足，有的建設(shè)單位和管理部門不愿聽到不同意見或反對意見，在選擇參與對象時(shí)不注重參與對象的代表性。再加上參與對象過少等原因，使公眾參與的有效性大打折扣。其次，缺少“整理公眾意見，并將意見反饋”的規(guī)定。《環(huán)評法》只要求編制部門在送審的規(guī)劃項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告書中附上對公眾意見采納和不采納的說明，對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評，連這樣的規(guī)定都沒有。沒有科學(xué)的方法和規(guī)則來整理公眾意見，《項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告書》就難以將公眾意見作為決策依據(jù)，前期組織的公眾參與也就失去了意義。      

浙江海久電池股份有限公司在生產(chǎn)鉛酸電池的過程中，違法違規(guī)生產(chǎn)導(dǎo)致當(dāng)?shù)財(cái)?shù)百人血鉛超標(biāo)。浙江省環(huán)保廳公布的調(diào)查結(jié)果顯示，對該企業(yè)進(jìn)行環(huán)評的單位評價(jià)嚴(yán)重失實(shí)是重要因素。圖為該公司被封存的鉛酸電池。 （韓傳號 攝）