內蒙古自治區于2011年正式啟動國家草原生態保護補助獎勵機制。這一機制啟動后，“十二五”期間國家和內蒙古自治區各級財政用于內蒙古草原生態建設的投資總額將達275億元左右。圖為內蒙古呼倫貝爾大草原。（呂月平 攝）

　
      2012年1月底，在安徽、浙江兩省交界處的新安江水面上，安徽黃山市和浙江淳安縣環境監測站的工作人員進行了首次聯合取水監測。據了解，以后皖浙兩省都將根據這一斷面的平均水質監測數據，來決定由誰來支付給對方生態補償金。

　　發源于安徽黃山市境內的新安江流域總面積達到11674平方千米，流入鄰省浙江后，匯成著名的千島湖，是我國長三角地區重要的戰略備用水源，上下游該如何履行好保護和治理的責任一直是困擾兩地政府的問題。皖浙兩省此番跨省合作，標志著全國首個跨省流域生態補償機制進入了操作階段。

　　生態補償機制是什么？它會給化工等產業布局帶來怎樣的影響？帶著一系列問題，記者采訪了我國幾位研究生態補償機制領域的專家學者。
　　
　　
　　生態補償機制是什么？
　　
　　
　　“如果僅從字面上看，很多人都以為生態補償機制是一家污染企業向另一家受害企業所做的賠償。事實上，在我國這大都是一種政府財政補償行為，并不是企業之間的賠償。”國內長期從事生態補償機制研究的中國環境規劃院孟博士在接受記者采訪時指出。

　　“更簡單地說，生態補償機制就是誰污染，誰治理；誰受益，誰補償。‘誰污染，誰治理’指環境破壞者付費補償修復環境，比較容易理解，很多地方政府也都有相應的條例落實。而目前對于各地政府關鍵是怎樣理解‘誰受益，誰補償’，即環保受益者向保護者的補償。”孟博士告訴記者。

　　孟博士說，以新安江流域生態補償為例，多年來為了保護新安江流域生態環境，上游黃山市累計舍棄了40多個投資額達40億元的污染企業入駐，徹底關閉了造紙、印刷、水泥等污染嚴重的企業，以旅游業等第三產業為主，與下游地區的浙江相比，工業化、城鎮化進程延緩。也就是說上游為了生態環境，在產業發展上做了犧牲，下游浙江從中受益后應對上游區域進行適當補償。即政府間通過財政轉移支付，對因保護和恢復生態環境及其功能，經濟發展受到限制的地區給予的經濟補償。”孟博士告訴記者。

　　那么補償手段是什么？補償資金又從哪里來？

　　據記者了解，相比國外，我國對生態補償機制的探索起步較晚，目前補償領域主要集中在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發區以及流域水環境保護這四個領域。

　　大面積的森林、濕地、草原重要生態功能區和國家級自然保護區等生態系統的補償主要由中央政府解決。2004年，國家建立了中央森林生態效益補償基金制度，對森林保護者采取補貼，平均標準為每年每畝5元。到目前，中央財政森林生態效益補償面積擴大到12.59億畝，草原生態保護補助獎勵機制覆蓋了全國64%的天然草原。

　　礦產資源開發生態補償一般是由當地政府和利益相關者共同解決，按礦產資源銷售量或銷售額的一定比例征收生態補償費，用于治理開發造成的生態環境問題。比如，浙江省對新開礦山，通過立法建立礦山生態環境備用金制度，按單位面積采礦的破壞面積確定收費標準，由所在地國土資源管理部門收取。截至目前，全國有31個省、自治區、直轄市建立并實施了礦山環境治理恢復保證金制度。

 
　　而流域水環境補償目前基本上是局限于某一行政轄區，如政府直接撥款對城市飲用水源地進行保護。

　　縱觀這四個領域的補償方式，中國工程院院士李文華表示，生態補償方式可分為政府補償和市場補償兩大類。但根據目前我國的實際情況，政府補償機制仍是開展生態補償最重要的形式，也是目前比較容易啟動的補償方式。政府補償機制有很多種形式，比如說財政轉移支付、差異性的區域政策、生態保護項目實施、環境稅費制度等。目前財政轉移支付是其中常用方式。

　　“在這幾個重點領域中，建立流域水環境補償機制是較為復雜的。因為污染源往往具有分布廣泛，污染物遷徙路途遠、涉及面多等特點。尤其大部分河流都跨好幾個省，補償就更不好開展了。”中國科學院寒區旱區環境與工程研究所樊勝岳教授表示。
　　
　　
　　跨省流域補償難在哪？
　　
　　
　　其實為建立適合我國國情的跨省流域水環境補償機制，我國已在這條道路探索前進多年。

　　以新安江流域為例。2005年3月全國人大十屆三次會議上，中國水利水電研究院副總工程師何少苓等代表聯名提交了《關于在新安江流域建立國家級生態示范區和構架“和諧流域”試點的建議》。

 
　　2010年11月，財政部、環境保護部聯合下達新安江流域水環境補償機制啟動資金5000萬元，主要用于黃山市開展新安江水源地環境監管，實施新安江水環境保護重點工程等。

　　2011年3月，財政部、環境保護部正式啟動新安江流域水環境補償試點工作，同時安排資金兩億元，專項用于新安江上游水環境保護和水污染治理。

　　2011年9月底，財政部、環境保護部會同皖浙兩省歷時兩年多時間研究制定的《關于開展新安江流域水環境補償試點的實施方案》（下稱《方案》）正式印發。

　　歷時數年，全國首個跨省流域生態補償機制終于進入了操作階段。

　　據記者了解，目前，中國已有8個省份出臺了流域水環境生態補償相關規定，但進展緩慢。浙皖兩省此舉雖為全國跨省聯合治理水環境污染，提供了新的解決方案，但兩省在很多內容上尚未達成一致。

　　為何流域水環境補償進展如此緩慢，要順利推進到底要闖幾道關？

　　第一，缺乏考核標準。

　　“最大的障礙就是協調問題。”樊勝岳教授告訴記者，如果一條河流在途徑省內區域時造成污染，可由省政府出面進行協調，由下游的受害方向上游索賠。比如福建省建立了省內生態補償機制后，由福建省委黨校胡熠、黎元生兩位教授用生態重建成本分攤的方法計算得出閩江下游（福州）應補償上游（南平）1201.4萬元，執行得很好。在省內的標準容易統一，比較好協調。但一牽扯到兩省之間，官司就不好打。比如，一條河流上下游分別在兩個不同的省區，沒有全國性質的法規標準，上下游責任說不清，應該由誰主持公道呢？當時浙皖兩省也曾為此爭論不休。安徽方面認為在其境內，新安江是一條河流，該采用河流水質標準；而浙江方面認為，新安江流到境內已形成湖泊型水庫，自然該用湖泊水質標準衡量。最終雙方都能接受的方案是，把新安江2008年到2011年3年的平均水質作為評判基準，往后每年的監測數據與之相比，看水質變好或是變壞。

　　但浙江省有關方面仍然表示，按照現在的補償計算公式，《方案》雖然以3年平均值為基本限值，但水質穩定系數卻取值0.85。這就等于交界斷面水質目標，安徽方面可以在近3年平均水質指標基礎上惡化，預留排污空間。

　　而黃山市有關負責人表示，要為黃山未來發展留足空間。

　　第二，缺乏監測依據。

　　“地方政府為了追求GDP，難免對本地企業護短，只有統一的監測依據才能讓上下游雙方都服氣，才能談得上賠償這個問題。”樊勝岳教授表示，為了提高監測的公信力，現在安徽和浙江開展了聯合跨界斷面的水體監測工作。來自兩地的專家，每個月定期對監測斷面進行高錳酸鹽、氨氮、總氮和總磷四項指數的檢測，同時將自動監測數據納入到考核數據的采集之中，并將數據上報中國環境監測總站，一旦出現污染情況，上下游可以立即進行情況對比。

　　也有業內人士指出，跨區域生態補償機制實施的不順暢，表面上看起來是因為跨區域所帶來的實施上的諸多不便，但根源在于沒有建立起一個統一的有效調整相關方利益關系的機制體制，沒有真正做到“利益共享、責任共擔”。目前，“新安江模式”是全國最領先的，但最大難度仍然是上下游對“生態值多少錢”的一致。生態補償機制的建立需要從法律的層面建立規范制度和標準，需要從行政的角度進行推進，使生態補償步入正規化、制度化、法制化軌道，否則很難讓上游地區放棄經濟發展計劃而去讓下游地區受益。中國近30%的國土面積分布在十大流域或水域內，包括數千個大小不等的流域，許多流域的生態環境保護都面臨環境與經濟利益分配關系的錯位問題，所開展的試點也只是其中一部分，還需要在機制上進一步研究并推進。
　　
　　
　　對化工行業有何影響？
　　
　　
　　“目前，《關于建立完善生態補償機制的若干意見》已于2011年11月16日經發改委主任辦公會議審議并原則通過，待進一步修改完善后將上報國務院審議。《生態補償條例》草案初稿也已形成，之后還將形成正式征求意見稿，通過網絡、座談等多種方式廣泛征求社會各界的意見。”國家發改委西部開發司司長秦玉才2011年底表示，下一步將繼續深入開展試點工作。在繼續推進現有生態補償試點的基礎上，再啟動實施一批生態補償試點示范區。將選擇一批重點流域開展流域和水資源生態補償試點，在部分東部沿海城市開展海洋生態補償試點，繼續深化濕地和礦產資源開發生態補償試點，在西北地區嘗試開展荒漠治理生態補償，啟動中西部生態補償示范區建設。

　　隨著生態補償機制在全國的推進，化工企業的布局選址是否會受到影響呢？孟博士表示，不是不讓在上游建化工企業，關鍵是看化工企業能不能達到下游的環保要求，也將更考驗地方政府對企業的布局安排。

　　一位安徽化企的負責人告訴記者，多年來政府對新安江的保護已經影響了安徽化工企業的布局。比如安徽的化工企業主要分布在皖中地區，而新安江地區靠近安徽南部地區，以旅游業等第三產業為主，出于產業布局的考慮，當地很少有化工企業，為數不多的企業上每一個項目，都必須通過省、市環保部門的批準，必須通過環保安監部門的行政許可，而審批制度也是尤為嚴格。相信隨著生態補償機制的推進，以后要想在上游地區建化工企業也許會更難。

　　“其實，遠近不是根本問題，關鍵是是否達到國家的環保要求。”陜西省石油化工協會胡海峰會長告訴記者，以渭河流域為例，原有企業數量已經比較飽和，現在新規劃的企業離流域較遠。當地環保部門將依據國家有關的法規和標準，對企業在建工程和投產后排出的“三廢”對環境的影響以及需要采取的措施進行更嚴格的預測和評估，并提出書面報告。只有通過這個評估，企業才能被獲準建立和生產。此外，在日常生產中，環保部門還會不定期對企業的排污情況進行抽查。

　　而四川對工業企業布局也進行了調整。紫坪鋪水庫是成都市重要的飲用水源供應地，但他的存在限制了上游阿壩州的工業發展。于是成都在金堂縣劃出了一塊區域，來發展阿壩州的工業，這就是成阿工業園區。通過異地發展工業，阿壩州也得到了相應的生態補償。

　　也有業內人士指出，隨著有關生態補償機制法規的出臺，政策的外部力量將逐步引導產業的科學布局，使各地政府在布局時，更充分考慮流域不同區段的生態要求，更合理地進行產業布局，以保護生態安全。

新年伊始，位于珠江上游的廣西龍江河段發生鎘超標污染事件，引發了當地及下游沿岸城市居民的擔心。專家指出，隨著全國生態補償機制的建立，各地政府將會更將謹慎的布局當地產業。圖為廣西柳州市疾控中心工作人員對柳江水進行檢測。（新華 提供）