這是一場“油箱”和“飯碗”間的沖突嗎?也許答案并不那么簡單。國家發(fā)改委、國家能源局、財政部等十五部委上月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于擴(kuò)大生物燃料乙醇生產(chǎn)和推廣使用車用乙醇汽油的實施方案》(下稱《方案》)明確回答了這一問題。

看起來，“油箱”和“飯碗”可能存在沖突，但二者并非不可兼得。不容置疑的是，保障國家糧食安全是發(fā)展生物燃料乙醇產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)和前提，但《方案》在提到“適度發(fā)展糧食燃料乙醇，科學(xué)合理把握糧食燃料乙醇總量”的同時，還要求“著力處理超期超標(biāo)糧食”。而這與2001年我國啟動生物燃料乙醇試點旨在解決大量“陳化糧”問題的出發(fā)點是相似的。

“到2020年，全國范圍內(nèi)將基本實現(xiàn)車用乙醇汽油全覆蓋;到2025年，力爭纖維素乙醇實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)”，《方案》中明確的政策扶持信號，再加上距離并不遠(yuǎn)的時間節(jié)點要求，意味著短短三年內(nèi)生物燃料乙醇的增量都要遠(yuǎn)超過2倍于當(dāng)前的產(chǎn)量。行業(yè)將要快速壯大的預(yù)期無疑支撐了市場強(qiáng)大的信心。不過，對于準(zhǔn)備大干快上、跑步進(jìn)場的企業(yè)來說，有業(yè)內(nèi)的聲音還是建議應(yīng)當(dāng)慎重考慮，不能盲目。

發(fā)展燃料乙醇的緊迫性

發(fā)展燃料乙醇產(chǎn)業(yè)盡管有諸多好處，卻不得不承認(rèn)首要目的是解決當(dāng)前庫存中存在著大量陳化糧這一棘手難題。大量陳化糧的出現(xiàn)主要歸因于持續(xù)八年的東北玉米臨儲收購政策。旨在保護(hù)農(nóng)民利益的這一政策，其核心是國家以每年制定的玉米最低收購價敞開收購，這極大地刺激了農(nóng)民種玉米的積極性，也有力地支撐了歷史上罕見的糧食總產(chǎn)量“十二連增”。

當(dāng)然，這一政策人為地干預(yù)了市場，扭曲了價格。與此同時，也為國家財政和庫存帶來了巨大的壓力。認(rèn)識到這一政策的不可持續(xù)性之后，國家在2015年開始主動下調(diào)臨儲價格，次年將臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制。

中糧期貨副總經(jīng)理焦健對第一財經(jīng)表示，國家力推生物燃料乙醇是非常必要的。這其中有財政上的緊迫性，去庫存可以降低倉儲成本，減少財政補(bǔ)貼，尤為重要的是時間上的緊迫性，糧食都是有保質(zhì)期的，儲存時間過長會造成糧食的陳化。政府這次是希望通過工業(yè)用糧來達(dá)到去庫存的目的。

國家能源局在其官方網(wǎng)站上解讀《方案》稱，為了應(yīng)對政策性庫存高企等問題，調(diào)節(jié)糧食供求，有效處置超期超標(biāo)等糧食，中國參考國際經(jīng)驗，擴(kuò)大生物燃料乙醇生產(chǎn)消費(fèi)。而據(jù)有關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)測算，我國每年產(chǎn)生的超期超標(biāo)等糧食可支撐一定規(guī)模的生物燃料乙醇生產(chǎn)。

業(yè)內(nèi)人士分析稱，用財政來補(bǔ)貼陳化糧顯然是不合適的，而發(fā)展燃料乙醇則是為數(shù)不多的選項之一。當(dāng)前，在玉米轉(zhuǎn)化為燃料乙醇的效率方面，美國是最高的，生產(chǎn)1噸乙醇大概需要2.8噸玉米;而中國的玉米酒精二代技術(shù)成熟穩(wěn)定，生產(chǎn)1噸乙醇大概需要3~3.3噸玉米。

擴(kuò)大生物燃料乙醇產(chǎn)業(yè)除了緊迫性之外，如果將其放置到宏觀背景下，也有多重意義。比如，部分替代石油，減少非可再生能源的消耗，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu);減少有害物質(zhì)的排放，解決秸稈等農(nóng)林廢棄物焚燒問題、改善大氣環(huán)境質(zhì)量;穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品深加工水平，推動農(nóng)作物秸稈高值利用和高端轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)“農(nóng)頭工尾”，保障農(nóng)民收入水平等。此外，發(fā)展燃料乙醇，可以減少原油進(jìn)口，有助于減少外匯支出。長期來看，進(jìn)口玉米補(bǔ)給燃料乙醇生產(chǎn)，也是改善中美貿(mào)易關(guān)系的有效工具。

國家車用乙醇推廣領(lǐng)導(dǎo)小組特約專家喬映賓對第一財經(jīng)表示，當(dāng)前正是擴(kuò)大燃料乙醇生產(chǎn)規(guī)模的最好時機(jī)。一是目前我國有巨量的玉米庫存，為燃料乙醇提供了充足的原料，玉米價格的市場化，也有利于生產(chǎn)企業(yè)降低成本;二是國際原油價格有所回升，有利于提升燃料乙醇企業(yè)盈利能力;三是燃料乙醇進(jìn)口稅率已由5%提升至30%，有效地抑制了進(jìn)口產(chǎn)品的沖擊。這些因素都提高了燃料乙醇產(chǎn)業(yè)擴(kuò)能的積極性。

政策演變及“新政”

從2001年起，為了解決大量“陳化糧”處理問題，政府啟動生物燃料乙醇試點，批準(zhǔn)建立了四家糧食燃料乙醇企業(yè)。至今，我國發(fā)展生物燃料乙醇產(chǎn)業(yè)已經(jīng)有了十多年的時間。不過，梳理其政策演變歷程，會發(fā)現(xiàn)隨著技術(shù)的進(jìn)步和形勢的變化，政府對燃料乙醇的態(tài)度也逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從最初的試點(2001年)，到立即暫停(2006年)，直至適當(dāng)擴(kuò)大(2016年)，乃至要全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)車用乙醇汽油全覆蓋(2020年)。

在啟動部分試點之后，2003年底，中央政府又制定了五年補(bǔ)貼計劃。到2006年12月，根據(jù)形勢變化，國家發(fā)改委等部門連續(xù)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)生物燃料乙醇項目建設(shè)管理促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展》和《關(guān)于加強(qiáng)玉米加工項目建設(shè)管理的緊急通知》，立即暫停核準(zhǔn)和備案玉米加工項目，并對在建和擬建項目進(jìn)行全面清理。

于是，在重新啟動之前的十年間，我國生物燃料乙醇行業(yè)處于緩慢發(fā)展階段。截至目前，全國已有6省(區(qū))全境和5省的31個地市試點推廣乙醇汽油，乙醇汽油消費(fèi)量已占同期全國汽油消費(fèi)總量的1/5。

考慮到高庫存所帶來的財政壓力，尤為重要的是相當(dāng)規(guī)模的糧食陳化風(fēng)險。為配合去庫存，2016年12月，《關(guān)于深入推進(jìn)實施新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》中稱，適當(dāng)擴(kuò)大東北地區(qū)燃料乙醇生產(chǎn)規(guī)模。

今年，農(nóng)業(yè)部和國家糧食局又多次發(fā)布新的去庫存政策。1月，農(nóng)業(yè)部和國家糧食局相繼強(qiáng)調(diào)給予玉米深加工企業(yè)優(yōu)惠政策，配合做好擴(kuò)大燃料乙醇產(chǎn)量和使用區(qū)域工作，要深入研究探索消化玉米庫存新門路，加大力度支持玉米加工轉(zhuǎn)化。

上海匯易玉米主任分析師張嫣分析稱，到今年秋季之后，預(yù)計我國將有巨量的玉米降級為超期儲存，燃料乙醇擴(kuò)產(chǎn)速度必須加快。再加上，根據(jù)國家規(guī)劃的未來三年期望產(chǎn)量快速提升1000萬噸，使年消費(fèi)玉米量達(dá)3500萬噸~4000萬噸水平，這是必然的結(jié)果。

不過，對于準(zhǔn)備大干快上、跑步進(jìn)場的企業(yè)來說，業(yè)內(nèi)有聲音建議應(yīng)當(dāng)慎重考慮，不能盲目。艾格農(nóng)業(yè)資深分析師馬文峰稱，在單一市場的供求關(guān)系變化、宏觀經(jīng)濟(jì)周期和燃料乙醇的產(chǎn)業(yè)政策這三種因素疊加的背景下，中國糧價及全球糧食價格大幅上漲，全球糧食價格將會在兩年內(nèi)再創(chuàng)歷史新高。

他提到，當(dāng)前北京重新推出燃料乙醇計劃，玉米等能源作物將會出現(xiàn)較長時間的需求增長，在生產(chǎn)下滑之后的需求擴(kuò)張勢必會推動價格的上漲，美元的貶值必然加劇糧食價格的回升，玉米價格的回升首當(dāng)其沖，而且會持續(xù)較長的時間。這會導(dǎo)致燃料乙醇生產(chǎn)成本大幅提高，在國際石油價格不能沖擊新高的情況下，燃料乙醇企業(yè)難以出現(xiàn)較好的收益，一些企業(yè)可能會出現(xiàn)困境。

“油箱”與“飯碗”的平衡

玉米雖然早于土豆忝列主糧，但是其食用比例卻不高，而是主要用于飼料和深加工。換句話說，動物吃的玉米要比人多。盡管《方案》明確將“保障國家糧食安全”作為實施的基礎(chǔ)和前提，要避免出現(xiàn)“與人爭糧”、“與糧爭地”問題，但是考慮到動物最終會在餐桌上成為人類的食物，說到底還是需要平衡“油箱”與“飯碗”的關(guān)系。

焦健認(rèn)為，工業(yè)與人爭糧的擔(dān)憂廣泛存在，也是需要謹(jǐn)慎平衡的。不過，綜合國內(nèi)和國際的情況，發(fā)展生物燃料乙醇，總量適度控制不會影響糧食安全，而且有利于多渠道調(diào)控經(jīng)濟(jì)糧食需求，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸。由于我國的燃料乙醇用糧占比很小，將來更會有纖維素乙醇的接力，會保障燃料乙醇這個行業(yè)的可持續(xù)。

具體來說，從國內(nèi)來看，我國乙醇汽油的原料來源廣泛，玉米僅是其中一種，還有高粱、木薯和小麥。其中，北方以玉米為主，占比70%左右;南方以木薯為主。除玉米和木薯以外，未來我國燃料乙醇發(fā)展更多的應(yīng)是依靠非糧食原料，即秸稈和林業(yè)廢棄物，轉(zhuǎn)化率大概在6以上，就是說6噸的秸稈可以轉(zhuǎn)化成1噸的乙醇，煤制乙醇也會作為其中一種補(bǔ)充。

當(dāng)前，國內(nèi)有三種生物質(zhì)燃料乙醇技術(shù)，即1代糧食制法、1.5代非糧食制法、2代纖維素制法。而在這三種技術(shù)中，玉米轉(zhuǎn)化為燃料乙醇的技術(shù)穩(wěn)定成熟世界領(lǐng)先，纖維素轉(zhuǎn)化為燃料乙醇的技術(shù)難度較高，目前還處于中試階段，原料供應(yīng)也受100公里半徑限制。我國煤制乙醇工業(yè)化的技術(shù)處于國際領(lǐng)先的地位。不過，酒精復(fù)合酶會成為制約我國燃料乙醇行業(yè)擴(kuò)大規(guī)模的短板，因為在我國酒精復(fù)合酶的產(chǎn)量較小、成本較高。

另外，在國家層面，生物燃料乙醇規(guī)劃是總量控制的，到2020年，年利用量達(dá)到1000萬噸。2016年年消費(fèi)量才260萬噸。這也就意味著，在這四年中，會有700多萬噸的增量。如果全部用玉米來轉(zhuǎn)化需要2100萬噸玉米，巨量的庫存也足以支撐其消耗。不過，考慮到2020年實現(xiàn)1000萬噸的燃料乙醇產(chǎn)量，時間上比較緊張，在資金、技術(shù)各方面都到位的情況下，投資建廠、設(shè)備調(diào)試等至少需要1年的時間。要在兩年內(nèi)達(dá)到乙醇總量須短時期快速擴(kuò)大產(chǎn)能，而這并非易事。

從國際市場來看，在全球排名前三位的生物燃料乙醇生產(chǎn)消費(fèi)國分別是美國、巴西和中國。美國的汽油消費(fèi)總量中約10%為乙醇，主要原料為玉米，其玉米消費(fèi)中大約有37%的比例用于生產(chǎn)乙醇及相關(guān)副產(chǎn)品。巴西是最早實現(xiàn)車用乙醇汽油全覆蓋的國家，也是自1975年11月，以政府法令形式頒布“國家乙醇燃料計劃”以來，乙醇汽油中乙醇比例世界上最高的國家，達(dá)到25%，主要原料為甘蔗。

前述國家能源局的解讀稱，國際經(jīng)驗表明，發(fā)展生物燃料乙醇可以為大宗農(nóng)產(chǎn)品建立長期、穩(wěn)定、可控的加工轉(zhuǎn)化渠道，提高國家對糧食市場的調(diào)控能力。同時，生物燃料乙醇產(chǎn)業(yè)也是處置超期超標(biāo)等糧食的有效途徑。巴西通過甘蔗-糖-乙醇聯(lián)產(chǎn)，根據(jù)國際市場蔗糖價格調(diào)節(jié)汽油中乙醇摻混比例，同時大力推廣乙醇汽車，擴(kuò)大乙醇消費(fèi)量，保障了國內(nèi)甘蔗價格和糖價的穩(wěn)定，維護(hù)了農(nóng)民利益;美國通過生物燃料乙醇產(chǎn)業(yè)需求，持續(xù)拉動國內(nèi)玉米生產(chǎn)、提高農(nóng)民收入和促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，形成了糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的良性循環(huán)發(fā)展的局面。

張嫣對第一財經(jīng)表示，發(fā)展燃料乙醇產(chǎn)業(yè)與糧食安全并不矛盾。一方面，燃料乙醇主要消耗的是陳糧，而非新糧;另一方面，從技術(shù)上看，目前中國非糧乙醇技術(shù)已經(jīng)得到了長足發(fā)展，從長期來看，纖維素乙醇才是戰(zhàn)略目標(biāo)，玉米乙醇只是權(quán)宜之計。到2020年，考慮到1000萬噸燃料乙醇無法有效降庫存，建議明年加快發(fā)展到1000萬噸，最終形成1500萬~2000萬噸的產(chǎn)能。

燃料乙醇發(fā)展的通盤考量

《方案》明確的時間節(jié)點，對產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。而生物燃料乙醇產(chǎn)業(yè)的發(fā)展“牽一發(fā)而動全身”，需要通盤考慮諸多要素，配套細(xì)化的改革措施。

馬文峰認(rèn)為，發(fā)展燃料乙醇必須綜合考慮國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，國內(nèi)國際的糧食供求狀況與石油的供求，國內(nèi)及全球宏觀經(jīng)濟(jì)走勢。燃料乙醇的發(fā)展要穩(wěn)步推進(jìn)綜合考慮，確保總體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，讓糧價、物價漲幅保持在經(jīng)濟(jì)可以承受范圍之內(nèi)。

從國內(nèi)需求來看，按照我國汽油年表觀消費(fèi)量1.2億噸，全面使用E10(汽油中含有10%比例的乙醇)則需要1200萬噸燃料乙醇。目前，我國燃料乙醇年產(chǎn)量僅260萬噸，摻兌比例僅2%左右，可謂潛力巨大。

盡管當(dāng)期燃料乙醇主要消耗的是陳糧，我國每年產(chǎn)生的超期超標(biāo)等糧食可支撐一定規(guī)模的生物燃料乙醇生產(chǎn)。但長遠(yuǎn)考慮的是如何提高國內(nèi)玉米生產(chǎn)潛能，支撐生物燃料乙醇行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可通過政策、管理、技術(shù)，比如推廣轉(zhuǎn)基因作物，提高生產(chǎn)效率。其實，當(dāng)前我國專項培育的抗蟲轉(zhuǎn)基因玉米等已經(jīng)具備了產(chǎn)業(yè)化條件，市場需求迫切。而中國化工集團(tuán)收購先正達(dá)，也勢必會引進(jìn)生物技術(shù)。

另一方面，如果生物燃料乙醇需求量大，需要依賴進(jìn)口，那么國際市場玉米和木薯年貿(mào)易量達(dá)1.7億噸，5%即可轉(zhuǎn)化生物燃料乙醇近300萬噸。考慮到中國每年設(shè)定了玉米進(jìn)口配額720萬噸，目的是保護(hù)國內(nèi)農(nóng)民利益，若國內(nèi)對玉米需求量增加，糧價上漲，有利于農(nóng)民增收，提高其種植積極性。即便是突破配額進(jìn)口玉米，但是也間接減少了原油進(jìn)口，有利于減少中美貿(mào)易逆差，改善兩國關(guān)系。不過，短期來看，發(fā)展燃料乙醇，不會對我國玉米進(jìn)出口有太多沖擊，也不會突破玉米進(jìn)口配額。

伴隨纖維素乙醇技術(shù)的成熟，國內(nèi)每年可利用的秸稈和林業(yè)廢棄物超過4億噸，30%即可生產(chǎn)生物燃料乙醇2000萬噸。喬映賓認(rèn)為，纖維素燃料乙醇是在“十三五”期間，我國燃料乙醇產(chǎn)業(yè)研發(fā)的重點。在其起步階段，長期穩(wěn)定、切實有效的政策將直接決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度與質(zhì)量。

他提到，美國是世界上燃料乙醇的生產(chǎn)和消費(fèi)第一大國，即使在頁巖氣大規(guī)模開采后，燃料乙醇消費(fèi)量依然保持了增長。這主要得益于一整套的相關(guān)法律法規(guī)為其保駕護(hù)航。2016年，美國農(nóng)業(yè)部的生物燃料基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼政策包括1億美元補(bǔ)貼款、1：1配套投資、2億美元基礎(chǔ)設(shè)施投入、新增5000臺乙醇加油泵和1400座加油站等。

為此，他建議，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展激勵機(jī)制，調(diào)動引導(dǎo)各方積極性，著力營造良好發(fā)展環(huán)境。在財稅扶持上，應(yīng)制定清晰明確、長期穩(wěn)定的價格、稅收、財政、投資等扶持政策，對非糧燃料乙醇給予稅收優(yōu)惠，盡快出臺纖維素燃料乙醇定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和政策。

再比如在汽車工業(yè)方面，巴西50%以上的汽車使用酒精燃料，而該國生產(chǎn)的新一代汽車可以完全使用乙醇為燃料。美國2001年以后生產(chǎn)的汽車幾乎都能使用乙醇汽油，我國汽車生產(chǎn)商需要改進(jìn)發(fā)動機(jī)設(shè)計，跟上能源改變的腳步，掃除消費(fèi)者的后顧之憂。

至于市場對燃料乙醇的反應(yīng)，在焦健看來，取決于兩個方面。

首先，從市場應(yīng)用和終端消費(fèi)方面來看，要看經(jīng)濟(jì)效益，核心是生物燃料乙醇的定價。汽油分銷商或貿(mào)易商在采購燃料乙醇進(jìn)行調(diào)和時，由于燃料乙醇價格直接與汽油掛鉤，價格是普通汽油的0.911倍，因此燃料乙醇的加工商利潤主要取決于汽油—燃料乙醇的價差和財政補(bǔ)貼。舉例來說，如果國際油價在55美元/桶附近，國內(nèi)地?zé)捝a(chǎn)汽油的成本大約為4500元/噸;對比玉米價格在1500元/噸，燃料乙醇的成本在5500元~6000元/噸。如果僅從經(jīng)濟(jì)效益來考量，作為燃料乙醇承銷主體的“兩桶油”更愿意銷售汽油，這也是國家政策和補(bǔ)貼要解決的地方。

其次是國家立法和政策宣傳。燃料乙醇是新能源汽車的一部分，國內(nèi)已經(jīng)有11個省份在試點推廣乙醇汽油，市場接受需要一個過程。由于固有消費(fèi)習(xí)慣的原因，很多車主對乙醇汽油有這樣那樣的擔(dān)心;同時乙醇的能效比汽油低，推廣難度是存在的。參考國際市場的經(jīng)驗，需要國家立法推動生物燃料乙醇的使用，同時需要加大政策宣傳，讓更多的消費(fèi)者信任理解。