在石油天然氣體制包括的三大關系中，行政壟斷屬于政府與市場關系層面的問題。很多學者長期來一直呼吁要打破我國油氣領域的行政壟斷。然而，我國油氣體制在經歷了“2001年加入WTO”和“2008年《反壟斷法》實施”沖擊后，行政壟斷程度至今未見削弱。這讓一直關注油氣體制改革的學者對“破除行政壟斷”之難有了深切體會。值得注意的是，十八屆三中全會上提出“讓市場起決定作用”，和“破除各種形式的行政壟斷”后，媒體和學者也很少談論這一話題，而把注意力集中到石油央企“混合所有制”改革等話題上。筆者認為，破除行政壟斷是我國油氣體制改革重要突破口。所謂“改革攻堅戰”不能只停留在口頭上，而行政壟斷就是我國油氣體制改革首先要啃的“硬骨頭”。油氣行政壟斷不破除，“市場決定作用”難落地。

油氣行政壟斷是典型的“體制錯配”

近年來，國內研究機構和學者圍繞石油天然氣領域的行政壟斷問題發表了很多研究成果。大多學者認為，行政壟斷抑制石油天然氣市場競爭和創新，導致嚴重的福利和效率損失，必須加以破除。這些觀點經過媒體的宣傳，產生了廣泛的社會影響，并為大眾所知曉。在這種情況下，或許有人會問，還有必要討論“為什么要破除油氣行政壟斷”問題嗎？

筆者認為非常有必要。因為圍繞油氣領域的行政壟斷，我國還存在另一種與上述觀點截然對立，主要為石油央企所持有的觀點和立場。這一觀點認為油氣資源是戰略性資源，必須由政府壟斷。從實踐看，我國20世紀90年代以來油氣體制的發展演變基本反映了這一立場，從而出現行政壟斷難以破除的局面。這一結果當然與既得利益集團施加了影響密切相關，但學者的作用不能限于指出兩者的關聯，因為利益集團通過合理合法手段追求自身利益無可厚非。學者更要認識到，行政壟斷難以破除，實際上是“在位企業”通過各種方式“游說”決策者認同和接受了“油氣資源作為戰略性資源必須由政府壟斷”觀點的結果。因此，闡明行政壟斷的福利和效率損失是破除行政壟斷的必要條件，但并不充分。只有進一步論證為什么中國不能采用行政壟斷的油氣體制，破除行政壟斷的理由才是足夠充分且必要的。

實際上，世界上的確有些國家的油氣體制是通過法律賦予國家石油公司獨家壟斷權的“行政壟斷”體制。這些國家并不是不知道行政壟斷對油氣資源配置效率的不利影響，但在不同目標的權衡后依然選擇了“行政壟斷”的油氣體制。以沙特為代表的中東石油生產和出口國就是這方面的典型代表。選擇這類油氣體制的國家一般都是“經濟小國、油氣生產和出口大國”。比如，沙特作為世界第一大石油出口國，其政府收入的80%，出口收入的85%，GDP的43%是石油出口貢獻的(2013年數據)。因此，沙特的油氣行政壟斷雖然犧牲了石油產業在國內的配置效率，但通過政府對油氣產業的高度控制，輔以相關配套政策體制，將油氣收入的絕大部分集中到政府手中用于本國經濟和社會基礎設施建設，非油氣產業發展和國民福利等。

與沙特等國不同，中國是經濟大國和油氣進口大國。作為進口依存度接近60%的石油進口大國，中國能源政策的核心目標是要通過提高勘探、生產、運輸、貿易與消費等各個環節的能源利用效率，節約能源，最終降低石油天然氣對外依存度。因此，讓市場機制在上述各環節發揮“決定性作用”就成為一個合乎邏輯的選擇。而我國堅持十多年“不動搖”的“油氣行政壟斷體制”實踐效果差強人意：油氣的勘探、生產、運輸、貿易與消費各個環節不得不承受行政壟斷帶來的低效率與能源浪費，油氣進口依存度連創新高；同時，我國作為一個經濟大國，油氣產業所提供的收入也不可能為我國經濟社會發展提供足夠的資金支持。2013年，我國石油天然氣采掘與加工行業利稅總額占政府財政收入的比重不到6%。可見，我國石油天然氣的“行政壟斷體制”是典型的“體制錯配”，必須徹底加以破除。否則，“市場的決定性作用”就無法真正“落地”。

油氣行政壟斷的“三大支柱”

行政壟斷是行政部門通過行政條例、規章和意見等方式賦予經濟主體排他性經營地位而形成和得以維持的壟斷。1998年，我國石油天然氣行業重組后形成了中石油集團和中石化集團兩大全產業鏈石油石化集團。此后相當一段時間，有關部門在“整頓市場秩序”的名義下出臺了加強中石油集團和中石化集團在油氣生產、加工、成品油銷售和國際貿易等領域壟斷地位的政策文件。其中，國辦頒布的兩個“意見”和兩大集團的“排產計劃”對于兩大集團的行政壟斷地位的形成和維持最為關鍵，成為我國石油天然氣行政壟斷的“三大支柱”。

油氣行政壟斷的第一大支柱是1999年“國辦38號文”，即原國家經貿委等八部委制定的《關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序的意見》。“38號文”明確規定，國內生產的原油和進口的原油全部由國家統一配置，不得自行銷售；國內各煉油廠生產的成品油要全部交由中石油集團和中石化集團的批發企業經營，對違規的煉油廠停止原油配置計劃。該文件基本確立了中石油和中石化在原油流向、原油加工和成品油批發三個環節壟斷經營權，是導致目前我國油氣行政壟斷的基礎性政策文件，其影響延續至今。

油氣行政壟斷的第二大支柱是2001年“國辦72號文”，即國家經貿委等五部門制定的《關于進一步整頓和規范成品油市場秩序意見的通知》，進一步確立了中石油和中石化對成品油零售環節的“統一配置權”。該文件明確規定，“自本意見下發之日起，各地區新建的加油站，統一由石油集團、石化集團全資或控股建設。”

油氣壟斷的第三大支柱是兩大油氣集團內部的“排產計劃”。所謂“排產計劃”就是進口的原油已經納入兩大集團之一生產加工計劃的證明。“38號文”和“72號文”在油源、成品油批發和零售方面構筑了嚴密的政策壁壘。然而，2002年以來，國家經貿委(2003年為商務部)為落實我國加入WTO的相關承諾，每年公布當年的《非國營原油進口配額總量和申請程序》，獲得配額的非國營企業可進口原油和成品油，且配額量每年遞增15%。理論上，非國營原油貿易配額的存在使我國原油和成品油增加了進口來源，中石油和中石化控制油氣產業鏈各環節的局面將被打破。

然而在實踐中兩個規定使“非國營原油貿易配額”名存實亡：一是規定有原油非國營貿易配額的進口企業必須獲得中石油或中石化“排產計劃”，海關才給予辦理通關手續；二是根據2003年5月的《鐵運函150號令》，鐵路部門安排原油運輸的前提也是兩大集團的“排產計劃”。在這種情況下，獲得非國營原油貿易配額的企業要么選擇受中石油和中石化委托進口原油，要么選擇將配額低價轉讓給中石油和中石化，要么不進口原油，將配額作廢。因此，通過將“排產計劃”作為進口原油通關和國內鐵路運輸的“前置條件”，中石油和中石化成功地化解了我國加入WTO前后外貿政策變化對其在油氣行業控制力的不利影響。

事實上，為了打消人們對加入WTO后石油行業政策的“錯誤理解”，2002年4月，原國家經貿委第一次公布原油非國營貿易配額為828萬噸時特別指出，“原油非國營貿易配額只能用于中國石油[0.00% 資金 研報]天然氣集團公司、中國石化[0.17% 資金 研報]集團公司煉廠加工，不得供應地方小煉廠”。可見，非國營原油貿易配額制度的出臺并不意味著原油進口政策的實質性放松。

2006年12月，按照我國“入世”三年后放開石油零售市場、五年后放開石油批發市場的承諾，商務部先后頒布了《原油市場管理辦法》和《成品油市場管理辦法》。由于這兩個“辦法”所確定的原油和成品油進入門檻非常之高，并且確立中石油和中石化兩大集團行政壟斷地位的上述政策文件并沒有因“辦法”的出臺而失效或廢除。因此，盡管近年來同屬央企的中海油和中化集團也先后獲得了原有和成品油進口權，但油氣行政壟斷的實質沒有改變。

行政壟斷破除須當即立斷，行政壟斷

治理則任重道遠

目前，行政壟斷已經成為我國體制轉軌進程中一個突出現象，石油天然氣行業則是行政壟斷的典型行業。十八大以來，中央高層清醒地認識到這一問題的重要性。除了十八屆三中全會報告中明確指出要“破除各種形式的行政壟斷”外，中央領導在不同場合多次強調市場能做交給市場去做，國務院也幾次廢除和下放了一大批行政審批項目。這對行政壟斷的破除起到了積極作用。但遺憾的是，對既有政策文件的清理工作幾乎沒有進展。從破除行政壟斷角度看，這些工作事實上更為重要，因為我國很多領域的行政壟斷大多與行政部門的政策文件直接或間接相關。比如，本文所說，油氣領域行政壟斷的三大支柱——國辦“38號文”，“72號文”，以及相關部門把兩大集團排產計劃作為進口原油通關和國內鐵路運輸的前置條件的內部規定。相關政策文件不清理，不廢除，行政壟斷壁壘就不會消失。在這種情況下，制定再多“鼓勵進入”的新政策文件對于想進入的“資本”而言，也僅僅起到望梅止渴的效果而已。

與行政壟斷的破除相比，行政壟斷的治理更是一個長期而艱巨的問題。2007年前后在討論和制定《反壟斷法》的大背景下，我國法學界就”行政壟斷治理”問題展開了一場爭論，并提出了所謂的“行政性壟斷規制悖論”，即用作為經濟法的“反壟斷法”來調整“行政區的濫用”而形成法理上的沖突。圍繞這一“悖論”，法學界形成了否定和肯定兩種對立觀點。“肯定”一方認為“反壟斷法”可以也必須要反“行政壟斷”，不反行政壟斷，反壟斷法就沒有意義。“否定”一方則認為“反壟斷法”不適用于反行政性壟斷，只適用于反私人的經濟壟斷。行政性壟斷問題需要通過深化改革、轉變政府職能和完善行政法來解決。

爭論的結果是，理論上，“肯定派”占了上風，因為2008年8月我國頒布的《反壟斷法》與行政性壟斷有關的內容占有重要篇幅。實踐方面則被“否定派”不幸而言中。我國《反壟斷法》頒布六年來，反壟斷執法機構開展的反壟斷調查案件大約20件，基本都是經濟壟斷案件，沒有一件與“行政壟斷”有關。同時，我國石油天然氣、鐵路等行業存在的行政壟斷沒有因《反壟斷法》的頒布和實施而改變。

十八屆四中全會提出要大力推進“依法治國”、“依法行政”，這對于我國行政壟斷的治理是一個中長期“利好”。然而，“破除”已經存在的行政壟斷卻是當務之急。從實踐看，現有的《反壟斷法》破除和糾正現有的行政壟斷基本沒有效果。因此，在全面深化改革的大背景下，我們依然需要借助“行政權力”來破除“行政壟斷”，按照上級清理下級的原則廢除各類作為“行政壟斷”來源的政策文件，讓市場機制的作用真正落到實處。具體到油氣領域，就是要廢除油氣行政壟斷的三大支柱——國辦“38號文”，“72號文”，以及相關部門把兩大集團排產計劃作為進口原油通關和國內鐵路運輸的前置條件的內部規定。