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油氣與管網(wǎng)分離,理順油氣市場化改革又一步

   2018-08-08 新京報劉曉忠

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核心提示:要真正有效打破油氣領(lǐng)域的壟斷,推動油氣領(lǐng)域縱向產(chǎn)業(yè)鏈的市場化、專業(yè)化分工,首先要實現(xiàn)真正的油氣與管網(wǎng)
    要真正有效打破油氣領(lǐng)域的壟斷,推動油氣領(lǐng)域縱向產(chǎn)業(yè)鏈的市場化、專業(yè)化分工,首先要實現(xiàn)真正的油氣與管網(wǎng)的分離。當(dāng)前油氣與管網(wǎng)分離,正為此提供基礎(chǔ)性保障和正確的航向。       最近,國家發(fā)改委組織編制了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》,向社會公開征求意見。新《辦法》明確提出將進一步落實2017年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》,完善油氣管網(wǎng)公平接入機制,油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體開放。       根據(jù)《辦法》規(guī)定,油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)主要提供管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護、油氣輸送、儲存、氣化、裝卸、運轉(zhuǎn)等服務(wù)。顯然,油氣與管網(wǎng)若實現(xiàn)有效的分離,將有利于從產(chǎn)業(yè)鏈上縱向打破“三桶油”的油氣壟斷地位,為石油天然氣的市場化改革提供基礎(chǔ)性保障。       當(dāng)前,中國油氣管網(wǎng)主要由中石油、中石化和中海油等三家壟斷。其中,截至2017年底,中石油國內(nèi)運營的油氣管道總里程為8.56萬公里,占國內(nèi)原油管道的68.9%,天然氣管道占全國的76.2%,成品油管道占全國的43.2%。國內(nèi)油氣與油氣管網(wǎng)事實上的“三桶油”壟斷,牽制了國內(nèi)油氣體制改革的市場化進程。       比如,本世紀(jì)以來,我國先后多次推動油氣體制改革,尤其是能源價格改革,且每次改革的決心不可謂不大。然而,每次改革的最終結(jié)果都未能有效撼動壟斷根基,導(dǎo)致現(xiàn)在的成品油價格比曾經(jīng)140美元每桶原油的價格還高。而這實際上就與油氣與管網(wǎng)的高度壟斷休戚相關(guān),即石油天然氣在產(chǎn)業(yè)鏈縱向上被“三桶油”壟斷,導(dǎo)致供給側(cè)與銷售側(cè)難以實現(xiàn)有效市場化,這是國內(nèi)油氣價格難以真正實現(xiàn)有效市場定價的主要原因之一。       油氣管網(wǎng)市場開放更復(fù)雜

    相比電力和電信系統(tǒng)的相關(guān)改革,這次油氣領(lǐng)域的改革存在如下幾個異同點。       就共同點看,不論是本世紀(jì)初就在電力領(lǐng)域?qū)嵭械膹S網(wǎng)分離,還是2014年在電信領(lǐng)域?qū)⑼ㄓ嵕W(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施等從三大運營商中獨立出來,成立中國鐵塔,都是旨在通過產(chǎn)業(yè)鏈縱向的分離,推進電力能源與通信領(lǐng)域的市場化、專業(yè)化分工。       不同點在于,電力系統(tǒng)通過長網(wǎng)分離希望在發(fā)電側(cè)與售電側(cè)引入競爭,如目前發(fā)電側(cè)基本上搭建了市場競爭秩序,售電側(cè)形成了國網(wǎng)與南網(wǎng)的寡頭分割,市場競爭秩序不充分;電信系統(tǒng)則在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)側(cè)形成了3+N的競爭格局,在通訊基礎(chǔ)設(shè)施側(cè)則形成了中國鐵塔一家獨大的格局。       油氣領(lǐng)域則在油氣生產(chǎn)領(lǐng)域也形成了3+N的格局,但在油氣管網(wǎng)建設(shè)領(lǐng)域,既沒有如電信領(lǐng)域整合三大運營商的基建業(yè)務(wù),實行一家獨大的格局,又沒有如電力系統(tǒng)將電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施實行南北分割,而似乎是在保持現(xiàn)狀的情況下,實行油氣管網(wǎng)的市場開放。       具體而言,當(dāng)前油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)向第三方開放,反映油氣與管網(wǎng)的分離可能更為復(fù)雜。如油氣干線管道實際上基本為“三桶油”壟斷,省內(nèi)和省際管道目前已經(jīng)形成了屬地化壟斷經(jīng)營的格局,尤其是城鎮(zhèn)油氣到戶基本為地方油氣公司實行獨占經(jīng)營。       油氣與管網(wǎng)分離是正確航向       顯然,當(dāng)前第三方要進入油氣管網(wǎng)領(lǐng)域,很難撬動業(yè)已形成的油氣管網(wǎng)格局,向第三方開放可能更類似于國企混改和PPP模式。因為在油氣生產(chǎn)和冶煉等主要為“三桶油”寡頭競爭的格局下,即便允許第三方提供新的獨立的油氣管網(wǎng),也不會有人愿與“三桶油”和地方油氣管網(wǎng)企業(yè)展開競爭。因此,股權(quán)層面合作可能是向第三方開放的主要形式。       若如此,當(dāng)前油氣與管網(wǎng)分離可能更多是為打破油氣壟斷撬開了一個口子,尚不足以有效打破油氣領(lǐng)域的壟斷和獨占問題。而要真正有效打破油氣領(lǐng)域的壟斷,推動油氣領(lǐng)域縱向產(chǎn)業(yè)鏈的市場化、專業(yè)化分工,首先應(yīng)該實現(xiàn)真正的油氣與管網(wǎng)的分離。即采取類似于電信領(lǐng)域的措施,將油氣管網(wǎng)從“三桶油”中分離出來,獨立出一個中國油氣管網(wǎng)公司運營油氣干線管道;其次,進一步推進油氣管網(wǎng)的輸配分離、配售分離,避免電力系統(tǒng)售電側(cè)改革輸配、配售未能有效分離帶來的電網(wǎng)新壟斷,為油氣輸配、配售等領(lǐng)域提供公平的開放秩序。       總之,當(dāng)前油氣與管網(wǎng)分離,正在為油氣體制改革、油價的市場化形成機制等提供基礎(chǔ)性保障和正確的航向。為此,只要認真借鑒、吸取電力體制改革和電信體制改革的經(jīng)驗教訓(xùn),緊湊推進各項配套改革,油氣的市場化改革方能穩(wěn)步突破。

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