生物燃料通常指生物液體燃料，是重要的交通替代燃料。相對(duì)于其他替代燃料，生物燃料具有與現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施兼容性好、能量密度高、清潔低碳、資源可再生且資源基礎(chǔ)廣闊等優(yōu)點(diǎn)，而且已具有規(guī)模化生產(chǎn)應(yīng)用的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，可望成為重型卡車(chē)、航運(yùn)和航空等長(zhǎng)途交通工具的最經(jīng)濟(jì)可行的清潔替代燃料。

    20世紀(jì)90年代以來(lái)，為保障能源安全、應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，許多國(guó)家制定實(shí)施積極戰(zhàn)略和政策，推動(dòng)生物燃料的規(guī)模化開(kāi)發(fā)利用。我國(guó)在上述各領(lǐng)域也面臨著巨大挑戰(zhàn)，也亟待制定符合我國(guó)國(guó)情的戰(zhàn)略和政策，促進(jìn)生物燃料的規(guī)模化發(fā)展。

    為此，國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所開(kāi)展了“中國(guó)可再生能源規(guī)模化發(fā)展研究”，通過(guò)考察分析國(guó)際上生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和政策實(shí)踐，評(píng)估我國(guó)生物燃料的發(fā)展?jié)摿椭卮筇魬?zhàn)，進(jìn)而探討我國(guó)生物燃料規(guī)模化發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)、總體思路和發(fā)展路徑，并提出促進(jìn)我國(guó)生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施建議。

    國(guó)際政策趨向——扶持與監(jiān)管并重

    20世紀(jì)90年代以來(lái)，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、改善大氣質(zhì)量、減排溫室氣體，以美國(guó)、歐盟國(guó)家和巴西為代表的許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家制定實(shí)施了規(guī)模空前的生物燃料項(xiàng)目和積極的扶持政策，全面推動(dòng)了生物燃料產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。雖然2008年金融危機(jī)以來(lái)受到油價(jià)低位運(yùn)行和市場(chǎng)需求疲軟的影響，但各國(guó)扶持政策保持延續(xù)并繼續(xù)深化，大型石油企業(yè)開(kāi)始大力介入，技術(shù)研發(fā)取得積極進(jìn)展，應(yīng)用領(lǐng)域擴(kuò)展到航空領(lǐng)域，推動(dòng)了生物燃料產(chǎn)業(yè)加快升級(jí)轉(zhuǎn)型和繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模。

   目前，以糧糖油為原料的燃料乙醇和生物柴油（通常被稱(chēng)為傳統(tǒng)生物燃料，或第一代生物燃料）已進(jìn)入商業(yè)化發(fā)展階段，以農(nóng)林業(yè)有機(jī)廢棄物、專(zhuān)用非糧能源植物/藻類(lèi)微生物等生物質(zhì)為原料的先進(jìn)生物燃料（或第二代、第三代生物燃料）正在建設(shè)一批示范項(xiàng)目，預(yù)計(jì)在今后10年內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)商業(yè)化。2009年全球燃料乙醇和生物柴油產(chǎn)量分別達(dá)到5760萬(wàn)噸和1590萬(wàn)噸，絕大部分集中在美國(guó)、巴西和歐盟地區(qū)。據(jù)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）的生物燃料路線(xiàn)圖分析，2010年全球生物燃料產(chǎn)量約1000億升，滿(mǎn)足全球3%道路交通燃料需求；2050年生物燃料可滿(mǎn)足全球交通能源需求的27%，可年減排21億噸二氧化碳。

    雖然生物燃料在近年來(lái)發(fā)展迅速并初步展示了廣闊的發(fā)展?jié)摿Γ查_(kāi)始引發(fā)了眾多爭(zhēng)議和批評(píng)，主要是生物燃料的節(jié)能減排效益和發(fā)展?jié)摿Α⒁约皩?duì)糧食安全和生態(tài)環(huán)境的威脅，反映了生物燃料產(chǎn)業(yè)自身及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)含義的復(fù)雜性。

    近年來(lái)，一些領(lǐng)先國(guó)家和國(guó)際組織積極推動(dòng)建立扶持與監(jiān)管并重的政策體系，促進(jìn)生物燃料產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。在扶持政策方面，

   早期主要采取了投資補(bǔ)貼、減免消費(fèi)稅和燃油稅等措施，近年來(lái)美國(guó)和歐盟許多國(guó)家陸續(xù)引入了再生燃料標(biāo)準(zhǔn)（RFS）等強(qiáng)制性市場(chǎng)份額政策，并特別規(guī)定先進(jìn)生物燃料的具體發(fā)展目標(biāo)和更高貢獻(xiàn)度。在監(jiān)管政策方面，近年來(lái)歐美國(guó)家開(kāi)始規(guī)定生物燃料的最低溫室氣體減排率,調(diào)整農(nóng)業(yè)及土地政策，推動(dòng)建立可持續(xù)生產(chǎn)準(zhǔn)則和產(chǎn)品認(rèn)證體系；包括我國(guó)在內(nèi)的部分發(fā)展中國(guó)家則禁止使用或嚴(yán)禁擴(kuò)大使用糧食原料，以確保可持續(xù)發(fā)展。

    我國(guó)生物燃料生產(chǎn)潛力大

    由于我國(guó)人口保持增長(zhǎng)、飲食水平的持續(xù)提高，而優(yōu)良耕地減少、水資源相對(duì)短缺，利用傳統(tǒng)糧糖油原料發(fā)展生物燃料的潛力在我國(guó)非常有限。利用非糧原料將是我國(guó)發(fā)展生物燃料的根本方向。

   我國(guó)早在上世紀(jì)90年代即開(kāi)展以甜高粱、小桐子為原料的生物燃料生產(chǎn)技術(shù)研究，“十一五”以來(lái)，大批企業(yè)，包括大型企業(yè)，積極投身非糧生物燃料產(chǎn)業(yè)研發(fā)。目前，我國(guó)利用薯類(lèi)、甜高粱、小桐子等非糧作物/植物生產(chǎn)燃料乙醇和生物柴油的技術(shù)已進(jìn)入示范階段。木薯和甘薯乙醇技術(shù)也可實(shí)現(xiàn)商業(yè)化應(yīng)用，廣西于2007年建成年產(chǎn)20萬(wàn)噸木薯乙醇項(xiàng)目。甜高粱乙醇技術(shù)開(kāi)發(fā)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，已開(kāi)發(fā)出高品質(zhì)雜交種籽，自主開(kāi)發(fā)的發(fā)酵工藝和技術(shù)達(dá)到實(shí)用水平，并在黑龍江省建成年產(chǎn)5000噸乙醇的示范裝置。木質(zhì)纖維素乙醇在原料預(yù)處理、纖維素轉(zhuǎn)化以及酶制劑生產(chǎn)成本等方面均取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在黑龍江、河南等地建成了年產(chǎn)數(shù)百?lài)嵑蛿?shù)千噸乙醇的示范生產(chǎn)裝置。生物柴油產(chǎn)業(yè)化示范工作的時(shí)機(jī)也已基本成熟，但受廢油資源收集利用量、油料植物種植基地建設(shè)進(jìn)度的限制，目前只有少數(shù)生物柴油企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化持續(xù)生產(chǎn)，也沒(méi)有正式進(jìn)入車(chē)用成品油的主要流通使用體系。其他第二代生物燃料（如合成燃料技術(shù)）目前仍處于實(shí)驗(yàn)室研究和小規(guī)模中試階段。

    目前我國(guó)還沒(méi)有全面深入開(kāi)展生物質(zhì)能資源潛力評(píng)價(jià)。初步估算，利用廢糖蜜、食品加工業(yè)和飲食業(yè)廢油、棉籽油等廢棄糖油類(lèi)資源，估計(jì)可滿(mǎn)足年產(chǎn)80萬(wàn)噸燃料乙醇和200萬(wàn)噸以上生物柴油的原料需求。可能源化利用的農(nóng)作物秸稈和林業(yè)剩余物年產(chǎn)量目前約2.5億噸，且可望繼續(xù)增加，在中長(zhǎng)期可滿(mǎn)足年產(chǎn)3000～5000萬(wàn)噸第二代生物燃料的原料需求。另外，還可通過(guò)推廣良種良法、品種替換、開(kāi)發(fā)劣質(zhì)邊際土地等途徑發(fā)展能源植物,例如甜高粱、木薯、麻瘋樹(shù)等。相關(guān)土地評(píng)估顯示，我國(guó)現(xiàn)有約3200萬(wàn)～7600萬(wàn)公頃邊際性土地，但適合能源植物生長(zhǎng)的土地資源有待查清。

    總體估算，我國(guó)以非食用糧糖類(lèi)農(nóng)作物為原料的燃料乙醇生產(chǎn)潛力近中期約為1500萬(wàn)噸，以廢油為原料的生物柴油生產(chǎn)潛力近中期約200萬(wàn)噸，以油料林為原料的生物柴油生產(chǎn)潛力在中長(zhǎng)期約為數(shù)百萬(wàn)噸，以纖維素和藻類(lèi)生物質(zhì)為原料的先進(jìn)生物燃料生產(chǎn)潛力在長(zhǎng)期可達(dá)每年數(shù)千萬(wàn)噸。

    通過(guò)發(fā)展傳統(tǒng)生物燃料，估計(jì)在近中期具有滿(mǎn)足近10%道路交通燃料的潛力；如果實(shí)現(xiàn)第二代生物燃料技術(shù)的商業(yè)化，則我國(guó)生物燃料在長(zhǎng)遠(yuǎn)期具有滿(mǎn)足20%～30%左右道路交通燃料需求的潛力。

    4大問(wèn)題待解

    未來(lái)，我國(guó)生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨以下4大挑戰(zhàn)：

    （1）原料資源基礎(chǔ)仍然薄弱。實(shí)際剩余可用邊際土地資源潛力不清，缺乏科學(xué)評(píng)價(jià)和規(guī)劃；原料植物的選育栽培和規(guī)模種植經(jīng)營(yíng)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和管理體系有待完善；原料資源來(lái)源多樣、品質(zhì)不一。

    （2）技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高。技術(shù)工藝水平較為落后；資源利用和環(huán)境保護(hù)水平不高；缺乏符合國(guó)內(nèi)原料特點(diǎn)的整套技術(shù)工藝和裝備；第二代生物燃料技術(shù)離工業(yè)化生產(chǎn)還有較大差距；產(chǎn)業(yè)模式仍不成熟，有待于建立與“三農(nóng)”和現(xiàn)代林業(yè)和諧發(fā)展的產(chǎn)業(yè)模式;可持續(xù)生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范和模式尚未建立，仍有待于開(kāi)展良種選育及混交林營(yíng)建技術(shù)等研究，制定保障高能效、高減排的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

    （3）缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。原料成本居高不下甚至還有所攀高；規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和資源綜合利用效益偏低；經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，存在較大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

    （4）扶持政策和市場(chǎng)環(huán)境不完善。非糧生物燃料的市場(chǎng)準(zhǔn)入和產(chǎn)品流通體系不通暢，無(wú)法進(jìn)入車(chē)用成品油經(jīng)銷(xiāo)體系和終端消費(fèi)市場(chǎng)；行業(yè)監(jiān)管薄弱，存在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)；扶持價(jià)格和財(cái)稅政策不完善；產(chǎn)品推廣使用市場(chǎng)環(huán)境不健全，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，封閉區(qū)域強(qiáng)制使用制度影響跨地區(qū)車(chē)輛使用性能；指定企業(yè)在特定封閉區(qū)域銷(xiāo)售影響公平競(jìng)爭(zhēng)。

    生物燃料產(chǎn)業(yè)鏈重心向種植和原料生產(chǎn)傾斜

    我國(guó)生物燃料的規(guī)模化生產(chǎn)利用有賴(lài)于加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。我國(guó)生物燃料產(chǎn)業(yè)在今后應(yīng)完成如下幾個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)。

    （1）轉(zhuǎn)變擴(kuò)大原料結(jié)構(gòu)，夯實(shí)資源基礎(chǔ)。要從主要利用食用糧糖油農(nóng)產(chǎn)品等原料轉(zhuǎn)向各種非糧原料，在避免威脅糧食安全前提下有效擴(kuò)大原料結(jié)構(gòu)，夯實(shí)資源基礎(chǔ)。

    （2）完善優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)原料特點(diǎn)，通過(guò)開(kāi)發(fā)整合相關(guān)技術(shù)工藝、拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高資源梯級(jí)利用和綜合利用水平，開(kāi)發(fā)高增加值副產(chǎn)品和新產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)從單一原料和產(chǎn)品模式轉(zhuǎn)向可利用多種原料、生產(chǎn)多種產(chǎn)品的綜合精煉技術(shù)的轉(zhuǎn)變，從而完善優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，顯著提高經(jīng)濟(jì)效益。

    （3）調(diào)整產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)效率。根據(jù)非糧生物燃料產(chǎn)業(yè)的農(nóng)林業(yè)屬性、多樣性和地域性等特點(diǎn)，把產(chǎn)業(yè)鏈重心向能源植物種植和原料生產(chǎn)傾斜，建立“分散加工轉(zhuǎn)換+集中精煉調(diào)配”的經(jīng)營(yíng)模式，充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和政府的積極性。應(yīng)鼓勵(lì)中下游的大中型企業(yè)與地方農(nóng)民、中小企業(yè)和相關(guān)組織建立穩(wěn)定互利的協(xié)作關(guān)系和新型農(nóng)工一體化產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式。

    （4）轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，確保可持續(xù)發(fā)展。要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)宏觀層次上的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、工業(yè)系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)之間的整合，全面促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。從粗放式、破壞性的土地開(kāi)發(fā)和原料植物種植模式轉(zhuǎn)向集約式、保護(hù)性的土地開(kāi)發(fā)和原料植物種植模式，減少生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和土壤中碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)；全面考察、評(píng)估和削減生物燃料的原料生產(chǎn)、加工轉(zhuǎn)換和生產(chǎn)應(yīng)用的能耗水耗、常規(guī)污染物和溫室氣體排放。

    （5）健全產(chǎn)業(yè)政策體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。根據(jù)技術(shù)進(jìn)展和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程、原料和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、可持續(xù)發(fā)展理念和要求，建立健全涵蓋資源開(kāi)發(fā)保障、加工轉(zhuǎn)換、產(chǎn)品流通和使用等完整環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管和激勵(lì)政策，建立靈活高效的市場(chǎng)機(jī)制，確保生物燃料試點(diǎn)工作和規(guī)模化發(fā)展得以健康有序推進(jìn)。

    “十五”期間,我國(guó)出臺(tái)了陳化糧燃料乙醇生產(chǎn)和車(chē)用乙醇汽油試點(diǎn)的政策，陳化糧乙醇和變性燃料乙醇享受跟隨汽油的聯(lián)動(dòng)價(jià)格政策和一系列稅費(fèi)優(yōu)惠政策；生產(chǎn)企業(yè)的虧損實(shí)行定額補(bǔ)貼。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，中央財(cái)政將對(duì)符合相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)的林業(yè)原料基地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為200元/畝，對(duì)農(nóng)業(yè)原料基地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)原則上為180元/畝。