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要敢啃民用氣價改這塊“硬骨頭”

   2017-03-01

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核心提示:  2017年下半年至2018年是推進民用氣價改的窗口期。建議以民用一檔氣價格隨市場行情變化為突破點,調峰成

  2017年下半年至2018年是推進民用氣價改的“窗口期”。建議以民用一檔氣價格隨市場行情變化為突破點,調峰成本引入民用氣價為突破口,加大民用氣上游價格可變動的制度安排;注意運用“窗口期”機遇,化解民用氣價格的“交叉補貼”歷史問題;我國民用氣價改的難點在北方地區,至少要加快開展在該地區的試點工作。

2016年我國天然氣價格市場化改革步伐明顯加快。然而,天然氣下游市場約20%的民用氣部分,其定價始終是天然氣價改的一塊“硬骨頭”。這塊“硬骨頭”要不要啃?何時啃?如何啃?本文就此做三點思考。

  要不要啃

從國內外實踐看,推行遞增階梯價格的目的,是當短期內能源價格大幅上漲時,最大限度地化解上漲對使用者帶來的影響。

2013年6月,我國政府決定加快推進天然氣與替代能源的合理比價關系。當時國際油價正處于相對高位,從油氣比價關系看,天然氣價格在用戶端每立方米至少要上調1元。為此,將非居民用氣與居民用氣價格加以區分,對居民用氣價格不做調整。而對非居民用氣,連續三年上調存量氣價格,使得原本就存在的對居民用氣價格的“交叉補貼”問題異常突出。根據2014年5月的測算,美國居民氣價與工業氣價的比值大約在1.2至4之間波動,均值為2;而我國當時主要城市的居民氣價與工業氣價的比值在0.66至0.71。

在非居民用氣與居民用氣價格的“雙軌制”條件下,國家發改委2014年3月推出《關于建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導意見》,指導各地根據具體情況,要求2015年年底前所有已通氣城市均應建立起居民生活用氣階梯價格制度。以一檔氣為例,要求氣價按照基本補償供氣成本的原則確定,并在一定時期內保持相對穩定。即使如此,也是在國務院督辦下,居民用氣階梯價格制度才勉強在全國建立起來。

從各地民用氣階梯定價落地制度看,以長春、天津、北京為例,一檔氣的一般生活用氣部分,每戶年用氣量可達300立方米,北京甚至高達350立方米。長春95%以上的居民家庭用氣不增加支出,高于國家指導意見的要求。長春、天津、北京的一檔氣價格,分別執行的是2013年3月、2013年10月和2012年12月調整時的價格,自此以后未再調整過,三地民用氣階梯定價落地制度實際上是價格長期不動方案。不僅如此,只有北京建立了居民生活用氣上下游價格聯動機制,而且北京建立的是居民各檔用氣價格按照同一調整額調整的聯動機制,遇有價格上調時,實際上將縮小各階梯的級差比例。

這些問題都說明,各地民用氣階梯定價落地制度難以適應氣價市場化,其價格市場化改革仍任重道遠。

  何時啃

從民用氣價格市場化改革需要看,至少面臨依次遞進的三個問題:價格缺乏變化、對其價格嚴重的“交叉補貼”、缺乏含采暖的民用氣調峰氣價制度。特別是隨著治霾力度加大,很多煤改氣項目改造后,用氣需求具有了民生特征,價格受到民用氣價格制度的掣肘;在經濟下行期,工業、發電等用氣對氣價敏感度增加,受民用氣價格制度的影響,難以降低前者用氣價格。

民用氣價格市場化改革這塊“硬骨頭”要盡快啃下來。綜合各方面情況,2017年下半年至2018年是做這件事的“窗口期”,理由如下。

首先,現有相關制度安排在2017年下半年后陸續到位或到點。2015年10月《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》提出“到2017年,競爭性領域和環節價格基本放開”;2017年1月1日起,《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》開始施行,原來列在管道運輸價格中的調峰費用將取消;2016年10月國家發改委《關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》已明確,儲氣服務價格和儲氣設施天然氣實施市場化定價。現有相關制度安排陸續到位或到點,因天然氣調峰需求產生的天然氣價格變化將在市場上顯現,并要求加以疏導,而最大的天然氣季節性調峰需求來源于居民采暖用氣和大量煤改氣項目。

其次,國際油氣價格處于相對低價期。據阿格斯統計,從東北亞液化天然氣(LNG)價格看,2012年至2014年,每百萬英熱單位10美元至20美元,2015年至2016年,每百萬英熱單位5美元至10美元,氣價進入低位盤整期。按國際機構看法,2017年、2018年,國際油價仍在60美元/桶以內,即便向上波動,預計難回高價位。由此看來,國際市場的天然氣價格也將處于低位盤整期,對民用氣價格引入可變因素,特別是將調峰成本更多引入民用氣價是難得的“窗口期”。

最后,相關試點取得一定經驗。按照國家發改委相關政策,2016年11月在部分地區,天然氣供應商對非居民用氣門站價格采用了上浮定價策略;同時,進入上海石油天然氣交易中心進行市場化交易的天然氣穩步上升。就天然氣價格的市場化,這些都拓展了作用范圍和加強了作用強度。2016年11月國家發改委發布《關于福建省天然氣門站價格政策有關事項的通知》,福建省門站也不再區分非民用氣與民用氣的價格。其實,前期福建已經開始了居民用氣價格市場化的探索,對我國的民用氣價格市場化改革做出了有益探索。

考慮到民用氣價格變化主要由上游價格變化拉動,傳導需要時間,即便2017年下半年開始推動,也要到2018年才會體現在終端用戶。從目前形勢看,這個時間安排確實是“窗口期”。

  如何啃

民用氣價格市場化改革這塊“硬骨頭”總要找到“啃法”。這里提出三點建議。

首先,以民用一檔氣價格可以隨市場行情變化為突破點,調峰成本引入民用氣價為突破口,加大民用氣上游價格可變動的制度安排。從近十多年的情況看,只有上游價格調整了,才能提供民用氣價格聯動機制建立和完善的動力。這一點可以民用氣的季節調峰氣價制度為突破口,這里的民用氣包括采暖等公共福利性用氣。2016年10月《關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》已經撕開了一個口子,不僅要在民用氣價格聯動機制上下功夫,還要在供熱價格聯動上建立配套政策。

其次,注意運用“窗口期”機遇,化解民用氣價格的“交叉補貼”歷史問題。在非居民用管道氣基準價格制度退出前,根據替代能源價格變化情況,下調管道氣基準價格時,保持民用氣上游價格不動;上調管道氣基準價格時,同步提高民用氣上游價格。通過這種方式逐步化解。即便非居民用管道氣基準價格制度退出后,對難于一步到位的地區,可以設立民用氣上游基準價格的過渡制度,通過提高基準價格,繼續化解“交叉補貼”問題。

最后,我國民用氣價改的難點在北方地區,至少要加快開展在該地區的試點工作。就民用氣價改而言,福建試點解決的是氣價隨市場行情的可變問題,對“交叉補貼”和天然氣價格覆蓋調峰成本幫助不大,要解決這一難題需要回到北方嘗試辦法。從福建試點選取情況看,再選某一省試點比較困難,可以在東部沿海地區或東部地區先推開民用氣深化價改試點,采用區域差異化階梯推進。(作者:劉毅軍,為中國石油大學(北京)教授)


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