日前,國務院印發《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》(以下簡稱《意見》),對天然氣產業發展作出全面部署。對于《意見》,外界有不同解讀。初步來看,此《意見》只是將各部門之前或正在進行的涉及天然氣發展與改革工作的簡單羅列,沒有什么新的創新性或突破性政策出臺,意義不是很大。但如果仔細研究,此《意見》還有許多舉措具有很強的針對性和實用性。

首先,《意見》回答了之前外界對天然氣行業發展的一些質疑或呼聲。例如,對天然氣發展的定位問題,近幾年因天然氣消費增長強勁,國內供應增長不足和部分國外供應擾動導致市場有時出現短缺,打擊了外界對擴大天然氣利用的信心,甚至使人們對未來天然氣能夠發揮的作用產生懷疑。對此,《意見》再次明確了加快天然氣開發利用,促進協調穩定發展,是我國推進能源生產和消費革命,構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系的重要路徑。

對于當前我國天然氣產業發展的深層次矛盾問題,《意見》明確指出是天然氣產供儲銷體系還不完備,包括9個方面:國內產量增速低于消費增速,進口多元化有待加強,消費結構不盡合理,基礎設施存在短板,儲氣能力嚴重不足,互聯互通程度不夠,市場化價格機制未充分形成,應急保障機制不完善,設施建設運營存在安全風險等。

此外,《意見》還根據現實中天然氣產業發展急需解決的矛盾或新形勢、新情況,提出了具體的政策建議。例如,對于非常規天然氣補貼政策問題,明確要延續到“十四五”時期,并將致密氣納入補貼范圍,此舉將有利于非常規天然氣跨越起步困難期,推進規模化發展,提升行業技術和商業成熟度;對于如何處理墊底氣的問題,提出要研究儲氣庫中墊底氣這類具有公共性用途的支持政策,這將有效降低儲氣成本,促進更多資本進入儲氣領域;對于油氣管網問題,《意見》提出抓緊出臺油氣管網體制改革方案,推動天然氣管網等基礎設施向第三方市場主體公平開放。對于如何提升LNG接收能力,減低成本問題,意見提出要研究根據LNG接收站實際接收量實行增值稅按比例返還的政策;針對新的形勢發展,意見提出要積極發展沿海、內河小型LNG船舶運輸,出臺LNG罐箱多式聯運相關法規政策和標準規范。

近年來隨著我國天然氣消費需求快速增長,而國內供應能力不足,再加上需求側管理薄弱、調峰應急能力不足等多種原因,一些地區天然氣供需緊張情況時有發生。早在2014年,國務院辦公廳就轉發過發展改革委關于建立保障天然氣穩定供應長效機制若干意見的通知,提出了“四大任務”和“四項保障政策”。“四大任務”包括增加天然氣供應;保障民生用氣;支持推進“煤改氣”工程;建立有序用氣機制。“四項保障政策”指的是統籌供需、做好銜接;多方施策、增加儲備;預測預警、加強監管;推動改革、理順價格。可以看出,當時的意見所提出的政策建議比較宏觀,焦點主要集中于如何保障民生用氣供應上,沒有從全產業鏈改革上提出針對性的政策建議。幾年過去了,作為頂層設計,油氣體制改革方案已經出臺;各政府部門也按照職責范圍和相關改革部署出臺了許多改革政策,天然氣市場供應形勢也發生了很多變化,尤其是2017年底爆發的大規模“氣荒”,更將天然氣產業發展的深層次矛盾以及天然氣產業發展不平衡不充分問題顯露出來。而要想解決問題,單純依靠某項政策或某個環節的改革是不行的,正如習總書記所指示的那樣,必須從整個天然氣產業鏈上出發,進行系統、全面地進行,綜合各部門力量,加快天然氣產供儲銷體系建設,才能促進天然氣協調穩定發展。

正是在上述背景下,《意見》才得以出臺,并提出了加大國內勘探開發力度、健全天然氣多元化海外供應體系、構建多層次儲備體系等10個方面的具體舉措。而10大舉措又可以劃分為兩類:一是加強產供儲銷體系建設,促進供需動態平衡。包括加大國內勘探開發力度;健全天然氣多元化海外供應體系;構建多層次儲備體系;強化天然氣基礎設施建設與互聯互通。二是深化天然氣各領域改革,建立健全協調穩定發展體制機制。包括建立天然氣供需預測預警機制;建立天然氣發展綜合協調機制;建立健全天然氣需求側管理和協調機制;建立完善天然氣供應保障應急體系;深化天然氣價格機制改革;強化天然氣全產業鏈安全運行機制。

可以說,《意見》既著眼于長遠,又立足于現實;既從未來如何促進宏觀產業持續發展,又從如何保證當前企業增產增儲等方面,提出了具體針對性和實操性都比較強的意見或政策建議,通過“建機制、促改革、抓落實”,對天然氣當前發展以及未來長期的發展產生非常重要和積極的影響,有利于破解天然氣產業發展的深層次矛盾,有效解決天然氣發展不平衡不充分問題,從而推動天然氣持續快速發展。