民營企業發展再迎新契機。在油氣全產業鏈,民企也有了更多的可能。

日前,國務院發布《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》(因文件內容共計28條,下稱民企“28條”)指出,在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業和領域,放開競爭性業務,進一步引入市場競爭機制。

其中強調,支持民營企業進入油氣勘探開發、煉化和銷售領域,建設原油、天然氣、成品油儲運和管道輸送等基礎設施;支持符合條件的企業參與原油進口、成品油出口。

“民企‘28條’取消了民企在上游,特別是常規油氣資源方面只能采取參股、合作的限制。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員郭焦峰對界面新聞記者表示,這意味著民企具有了獨立勘探開發國內常規油氣區塊的可能性。

中國油氣產業發展研究中心副主任劉毅軍也認為,鑒于近年來,石油天然氣領域下游市場開發程度已較高,檢驗民企“28條”在油氣領域的落實情況,將主要集中在上游勘探開發和中游管網建設方面。

關于放寬民企在油氣領域的市場準入條件,國務院曾發過兩次中央政府文件,分別為“非公36條”和“新36條”。

2005年2月,國務院發布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》,成為新中國成立以來首部以促進非公有制經濟發展為主題的中央政府文件,因文件內容共36條,業內稱之為“非公36條”。

“非公36條”提出,允許非公有資本進入壟斷行業和領域。加快壟斷行業改革,在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域,進一步引入市場競爭機制。對其中的自然壟斷業務,積極推進投資主體多元化,非公有資本可以參股等方式進入。

2010年5月,國務院再次發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,被稱為“新36條”。其中,第八條提出,支持民間資本進入油氣勘探開發領域,與國有石油企業合作開展油氣勘探開發。支持民間資本參股建設原油、天然氣、成品油的儲運和管道輸送設施及網絡。

與“非公36條”和“新36條”相比,此次民企“28條”剔除了對于自然壟斷業務“非公有資本可以參股等方式進入”、“與國有石油企業合作開展油氣勘探開發”、“支持民間資本參股建設油氣儲運和管道輸送設施及網絡”等表述。

按照《礦產資源法》等相關規定,長期以來,只有中石油、中石化、中海油和延長石油具備常規油氣勘探開采資質。

2012年,中國首次在頁巖氣領域進行社會資本招投標,民企在非常規油氣資源領域開始享有勘探開發的資質。

當年共推出20個非常規油氣招標區塊,除1個區塊流拍外,國有企業競得17個,民企競得2個。但截至目前,除中石化和中石油在四川盆地共計獲得百億方頁巖氣年產量外,其他企業和區塊集體折戟,至今尚未實現任何突破。

民企“28條”的出臺,為今后民企全面進入油氣上游領域提供了想象空間。

劉毅軍認為,若要規避此前民企在頁巖油氣領域的前車之鑒,需要更加嚴格執行“三桶油”油氣存量資源的退出機制,使其出讓資源較為優質的區塊,才能更加有效地激發民營資本在上游領域的積極性。

2017年,國務院印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》提出,實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制,但目前“競爭出讓制度”仍只限于中石油、中石化、中海油和延長石油之間。

郭焦峰認為,要破解“三桶油”區塊退出機制的難題,核心在于重新制定中國油氣資源儲量的評定標準。

根據中國頒布的石油、天然氣儲量規范,目前將已發現的油氣儲量,按探明程度的高低依次分為探明儲量、控制儲量和預測儲量三級。

郭焦峰認為,上述評價標準很難判斷儲量在資本市場的價值與意義。對于民企和外企而言,要獨立進入上游常規油氣資源領域,缺乏相應的標準和依據。

“我們目前正在探討,能不能參考美國證券交易委員會的標準,將油氣資源儲量統一成為一個標準,即只存在證實儲量。”郭焦峰稱,在證實儲量的前提下,對資源儲量進行市場交易才有價值。

據郭焦峰介紹,所謂證實儲量,即從當前到未來10年-20年內,隨著技術進步可以實現經濟可采的油氣儲量。

“但目前業內對這一問題的看法差距仍較大,尚且需要進一步探討。”郭焦峰稱。

劉毅軍表示:“以目前形勢判斷,‘三桶油’實行油氣資源存量退出機制的見效,會比較緩慢。”

目前,三大石油公司擁有中國常規油氣資源探礦權總面積的97%、采礦權總面積的99%。

近年來,為促進國內石油天然氣上游領域的體制改革,國家出臺了多項法律、法規與文件制度。

2019年6月,國家發改委、商務部發布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》,取消了外商在石油、天然氣勘探開發限于合資、合作的限制,這意味著外資石油公司獨立勘探開發國內油氣區塊成為可能。

民企“28條”的出臺,讓中國向逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系,邁出了重要一步。

但是,在優先保障國家能源安全的前提下,民企想要有效進入油氣領域,可能仍需較長時間。

2019年以來,保障國家能源安全、大力提升油氣勘探開發力度,成為各大國有石油公司工作的重中之重。油氣行業是資金密集型、技術密集型和高風險領域。現階段,民企和大型國有石油公司在這一領域的實力相差懸殊。

2019年12月9日,國家石油天然氣管網集團公司正式成立。業內估計,“三桶油”超過5000億元的管道資產將被剝離。重創之下,要讓“三桶油”再次割舍上游存量資源,也恐非易事。

自然資源部一位不愿具名的業內人士表示,從中央層面制定民企“28條”固然重要,但目前更重要的是,針對油氣領域上中下游具體環節,為民企制定更加有效的“市場準入具體路徑和辦法”。

在民企“28條”中,國務院明確提出,上述行業、領域相關職能部門要研究制定民企分行業、分領域、分業務市場準入具體路徑和辦法,明確路線圖和時間表。

來源:界面新聞2020/01/01  記者| 侯瑞寧