12月9日,國家石油天然氣管網集團有限公司(下稱“管網公司”)在北京成立,標志著我國石油天然氣體制改革邁出重要一步,將對我國油氣行業產生深遠的影響。

然而,有業內人士表示,成立僅僅是個開始,管網公司要真正發揮預期效應,推動油氣行業更深層次的改革,仍有四大問題亟需解決——如何提高服務能力和水平,如何處理與城市管網的關系,如何平衡好效益與保供職能,如何加強監管。

　　認準服務功能

　　實現“一管多用”

“管網公司成立的目的就是為了提高國家公共服務的能力和水平。”中國能源投資協會能源專業委員會副會長曾興球表示。

國家管網公司有關負責人表示,管網公司的主要職責是負責全國油氣干線管道、部分儲氣調峰設施的投資建設,負責干線管道互聯互通及與社會管道聯通,負責原油、成品油、天然氣的管道輸送,并統一負責全國油氣干線管網運行調度,定期向社會公開剩余管輸和儲存能力,實現基礎設施向所有符合條件的用戶公平開放等。推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的“X+1+X”油氣市場體系。

國家管網公司并不參與上游資源和下游市場的競爭性交易。在曾興球看來,必須強化管網公司的服務功能,向上游勘探開發領域開放,適應我國已經形成的天然氣、煤層氣等多氣源供應格局,真正實現管網集約輸送,提高資源配置效率,推動建設公開、公平、公正的石油天然氣市場。

曾興球說,要破除管道公司歸屬企業的觀念,強化國家所有的理念。國家管網公司既要實現保值增值,又要保供增供,我國也不可能像美國一樣建立龐大的管網體系,只有認準管網公司的功能定位,實現“一管多用”,才能提升輸送效率。

　　省級干線管網并入國家管網

　　減少“層層盤剝”

目前我國約有21個省份組建了30多家省級天然氣管網公司,國家管網成立運營后如何處理與城市管網的關系,也是業界關注的一大焦點。

國家發展改革委價格監測中心高級經濟師劉滿平指出,按照“上游供氣商能否與下游用戶直接交易”以及“區域管網建設運營是否為特許經營”的區別來劃分,主要包括以下三種類型:以浙江為代表的“統購統銷”模式,以廣東為代表的“允許代輸”模式,以江蘇為代表的“開放型”模式。

三種模式中,最具爭議的是“浙江模式”。目前浙江氣源主要有西氣東輸、川氣東送,還有來自海上的LNG ,管道氣主要是來自過路氣。然而,一些輸氣管線本就經過某些地區,但卻在分輸站幾米之隔,又設有浙江省、市門站,天然氣必須通過省市管網,繞道送達一些用氣地區,舍近求遠,最終消費者承擔的天然氣價格是經過“層層盤剝”的高價天然氣。

記者就曾現場見過,在杭州蕭山區三聯村,中石油西氣東輸二線分輸站與浙江省公司聯絡站、杭州市門站、城燃接收站,四級站點幾乎“背靠背”,相距也就1公里左右。

浙江一位城市燃氣公司相關負責人給記者舉例說,中石油的管道氣如果給浙江省含稅價格2.19元/方,經過省管網的加價至2.76元/方,再經過市級管網公司加價0.1-0.2元/方,實際到達終端城燃公司的價格達到2.86-2.96元/方,而這個價格又由省市兩級價格管理部門限定,虧損由城市燃氣公司承擔。

曾興球說,未來國家和省級天然氣干線管網,壓力在4兆帕以上的管網或將會合并,其他地市級支線管網就暫歸入地方,實行統一定價。目前,有些省份已表示主動愿意交出管網。長期看,肯定會減少中間環節,天然氣價格會呈現降低趨勢。

與城市管網的糾葛更多體現在利益方面。對于價格如何執行,中海油經濟技術研究院綜合規劃資深工程師許江風表示,應強制實行國家和省級統一價格。

　　處理好服務與盈利關系

　　降低管輸成本

國家管網公司的成立打破了原有的利益分配格局,如何平衡好效益與保供職能?平衡好各方主體利益?

12月10日,中國石油和中國石化分別發布公告,尚未就可能注入的資產與國家管網集團達成協議。由于管網資產都在“三桶油”上市公司,如何剝離,如何保障股東利益等問題目前都尚未明確。

從國家管網公司的定位來看,其收入來源主要是管輸服務費。

如何平衡效益與保供的關系?在一部分專業人士看來,這是技術操作層面的問題,要從體制機制的層面予以統籌。比如,現有西氣東輸管道氣基本都是虧損,以前都是企業承擔,未來會不會因為價格倒掛,影響保供積極性,都需要重新考慮。

“作為企業不能不賺錢,但要處理好盈利和服務的關系,核心是服務,降低管輸成本,擴大服務面,讓老百姓用得起氣。”曾興球說。

對此,中國石油經濟技術研究院國家高端智庫首席專家王震也表達了類似觀點:“國家管網公司的成立是為了促進行業持續有序發展,改革的目的是讓蛋糕越做越大,既能推動管網建設運營,又能降低管輸價格,讓用氣更有保障,價格更能承受。”

　　立法與專業化監管結合

　　多重監管機制并行

“給誰輸,不給誰輸?輸小公司的,還是大公司的?會不會只有在管道‘吃不飽’的時候,才會輸富余的油氣,稍微有點緊張都不會求別人輸氣吧?這些可能都會是問題。”一位不愿具名的石油公司內部人士向記者道出擔憂。

劉滿平分析指出,管網公司成立后將之前從屬于各家企業的管網業務統一歸屬一家公司,壟斷性質更為明顯。管網公司可以獨立決策管網的投資建設、氣源的調配、擴張收購等業務。這就要求政府必須加強對管網公司的監管。

由于我國天然氣價格由國家發改委制定,已形成相對完備的價格監管體系,因此準入和運營方面的監管備受關注。

另有業內人士指出,從公司名稱上看,冠以“國家”字樣,未來可能會承擔一些政府行政職能。

在此情形下,如何保證管網公司真正做到公開、公平、公正、效率。自然壟斷的集中管網輸配體系,已面臨監管缺失的問題。

從發達國家油氣管網的管理經驗來看,油氣管網不論采取何種經營模式,都受到政府的大力支持和嚴格監管,配有相對完備的法律法規和政策監管體系。比如,美國執行聯邦與州兩級層次鮮明、職責清晰的管理體制。監管機構獨立于政府,并具備司法審判功能,對油氣管網建設、運營、準入、安全、環保、運輸價格和服務等行使審批權和獨立監管,從而確保政府能源政策的落實。

而目前我國相關現行法律只有《石油天然氣管道保護法》,對于管網監管無法可依。

曾興球指出:“必須加快建立統一配套的監管體系,由政府主導,企業參與。政府相關部門必須提前考慮,建立相關法律法規,既要防止‘九龍治水’,也要杜絕‘龍多不治’。要明確監管主體、監管內容、監管流程、監管標準。”

對此,中國石油大學(北京)教授劉毅軍則提出:“隨著國家管網逐步正式運營,應建立專業化監管的系統,為其安全可靠運營提供更完備的監管。”