能源戰(zhàn)略學(xué)者馮保國

在全球矚目下，OPEC+終于達(dá)成史無前例的減產(chǎn)協(xié)議，但由于減產(chǎn)幅度嚴(yán)重不足，大大低于當(dāng)前原油需求的減少，未能最終挽救國際油價(jià)。這說明當(dāng)前的國際石油市場(chǎng)供給側(cè)聯(lián)盟運(yùn)行機(jī)制遇到了重大瓶頸，未來需要新的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，穩(wěn)定供需變化及平衡預(yù)期，以提升國際石油市場(chǎng)運(yùn)行的穩(wěn)定性。

歐佩克固有局限性明顯

歐佩克協(xié)調(diào)和統(tǒng)一成員國石油政策，維持國際石油市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定，確保石油生產(chǎn)國獲得穩(wěn)定收入。然而在實(shí)際運(yùn)行中，原油期貨價(jià)格長(zhǎng)期低于歐佩克各成員國設(shè)定的官價(jià)，以沙特為首的歐佩克成員國相繼放棄了自主定價(jià)，改由與原油期貨價(jià)格掛鉤定價(jià)。油價(jià)在國際原油期貨市場(chǎng)發(fā)展過程中金融屬性漸漸增強(qiáng)，國際原油市場(chǎng)的供需關(guān)系由決定因素轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)因素，而美元貨幣政策、資本市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、交易者預(yù)期及市場(chǎng)情緒等因素使國際原油期貨價(jià)格的形成漸趨復(fù)雜化，客觀上減弱歐佩克對(duì)油價(jià)的影響。這反映出歐佩克自身所具有的局限性。

一是政策目標(biāo)漸趨迷失。1973年贖罪日戰(zhàn)爭(zhēng)中，歐佩克將石油作為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的武器，對(duì)美國和荷蘭實(shí)施石油禁運(yùn)，阿拉伯國家的石油出口價(jià)格從3.01美元/桶漲至13美元/桶。歐佩克首先違背了其維持國際石油價(jià)格穩(wěn)定的宗旨。從確保穩(wěn)定收入的宗旨看，包括石油產(chǎn)量和石油價(jià)格兩個(gè)方面因素，歐佩克實(shí)行盯住價(jià)格而調(diào)節(jié)產(chǎn)量的石油產(chǎn)量配額制，試圖通過調(diào)整成員國的石油產(chǎn)量維持可接受的石油價(jià)格。這客觀上導(dǎo)致其制定的官價(jià)不能及時(shí)反應(yīng)市場(chǎng)的供需變化，在事實(shí)上形成其官價(jià)與原油期貨價(jià)格在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的背離，為了維持市場(chǎng)份額不得不采取了與原油期貨價(jià)格掛鉤確定石油出口價(jià)格的機(jī)制，政策目標(biāo)出現(xiàn)迷失。另外，出于實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政收支平衡的考慮，經(jīng)常在油價(jià)較高時(shí)提高產(chǎn)量和出口能力以增加收入，這成為抑制價(jià)格上升和推動(dòng)價(jià)格下降的動(dòng)力。幾十年來運(yùn)行的最終結(jié)果，就是不斷地在限產(chǎn)保價(jià)和高價(jià)增產(chǎn)中掙扎，在每次市場(chǎng)向下反轉(zhuǎn)時(shí)做出的反應(yīng)嚴(yán)重滯后，采取的措施不僅不能抑制油價(jià)下跌，反而會(huì)形成進(jìn)一步促使價(jià)格下跌的動(dòng)力。

二是決策機(jī)制犧牲效率。歐佩克為了實(shí)現(xiàn)成員國之間的平等，采取了共同決策的機(jī)制，只要有一個(gè)國家反對(duì)石油產(chǎn)量配額就需要進(jìn)一步協(xié)商，直至一致贊成才能形成最終的配額協(xié)議。這種突出成員國平等的決策機(jī)制嚴(yán)重犧牲了組織的效率。特別是在國際油價(jià)經(jīng)歷了新世紀(jì)頭十年的快速上漲之后，歐佩克國家財(cái)政對(duì)石油工業(yè)和油價(jià)的依賴越來越強(qiáng)，成員國維持財(cái)政平衡的油價(jià)遠(yuǎn)高于實(shí)際油價(jià)，且各成員國之間差異較大，在油價(jià)向下運(yùn)行的期間更加明顯。這成為了成員國難以做出減產(chǎn)決策的最大原因。其最終結(jié)果就是作為歐佩克領(lǐng)頭羊的沙特經(jīng)常在關(guān)鍵時(shí)刻主動(dòng)承擔(dān)減產(chǎn)配額以促進(jìn)配額協(xié)議的達(dá)成。長(zhǎng)此以往，當(dāng)組織存在達(dá)成減產(chǎn)協(xié)議嚴(yán)重不一致時(shí)，感覺受盡委屈的沙特會(huì)反向做出增產(chǎn)決策實(shí)施報(bào)復(fù)，成為了引發(fā)油價(jià)劇烈下跌的爆發(fā)性因素。

三是監(jiān)督懲戒機(jī)制缺失。歐佩克實(shí)行由各成員國主動(dòng)報(bào)告石油產(chǎn)量的辦法，沒有在組織內(nèi)部建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)成員國的實(shí)際產(chǎn)量、資本性支出、新產(chǎn)能建設(shè)、庫存能力及變化等情況進(jìn)行主動(dòng)的數(shù)據(jù)采集，以及對(duì)配額的實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。與此同時(shí)，歐佩克也沒有制定懲罰機(jī)制對(duì)違反配額限制的成員國進(jìn)行懲戒，執(zhí)行的結(jié)果全憑成員國的自律。在限產(chǎn)保價(jià)時(shí)期，生產(chǎn)和銷售的石油越多，獲取的石油收入和外匯也就越多，從而經(jīng)常出現(xiàn)超配額生產(chǎn)的情況。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，剔除沙特之后，其他歐佩克成員國的石油產(chǎn)量平均超過組織確定配額的10%以上，原油期貨市場(chǎng)對(duì)歐佩克達(dá)成的減產(chǎn)協(xié)議在進(jìn)行解讀時(shí)大打折扣。

　　減產(chǎn)聯(lián)盟未能突破歐佩克的局限性

2014年開始的油價(jià)下跌，沙特和俄羅斯主導(dǎo)的維也納減產(chǎn)聯(lián)盟登上歷史舞臺(tái)。在此之后，根據(jù)國際油價(jià)的變化，減產(chǎn)聯(lián)盟之間的合作持續(xù)深化，特別是沙特在協(xié)議之外的主動(dòng)額外減產(chǎn)為聯(lián)盟有效運(yùn)行做出了貢獻(xiàn)。但是，在此期間，美國相繼對(duì)伊朗、委內(nèi)瑞拉和俄羅斯的石油工業(yè)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，并在沙特記者卡舒吉被殺事件之后暗示可能對(duì)沙特石油出口實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。這實(shí)質(zhì)上對(duì)減產(chǎn)聯(lián)盟的運(yùn)行在內(nèi)部進(jìn)行了分化，伊朗、委內(nèi)瑞拉獲得了減產(chǎn)豁免。

今年新冠肺炎疫情全球蔓延，在歐佩克成員國已經(jīng)初步達(dá)成減產(chǎn)協(xié)議的情況下，俄羅斯則率先退出了減產(chǎn)談判，引發(fā)沙特采取降價(jià)增產(chǎn)的報(bào)復(fù)措施，導(dǎo)致國際油價(jià)出現(xiàn)歷史性暴跌。隨著油價(jià)的持續(xù)走低和低位運(yùn)行，各產(chǎn)油國實(shí)際感受到低油價(jià)嚴(yán)重超過預(yù)期，減產(chǎn)聯(lián)盟試圖借助G20平臺(tái)將美國拉入減產(chǎn)聯(lián)盟以達(dá)成新的減產(chǎn)協(xié)議。但是，由于墨西哥堅(jiān)持只減產(chǎn)10萬桶/日，致使減產(chǎn)協(xié)議公告幾度推遲，最終不得不在尊重墨西哥的基礎(chǔ)上達(dá)成減產(chǎn)970萬桶/日的協(xié)議。歐佩克的局限性再度顯現(xiàn)，維也納減產(chǎn)聯(lián)盟的脆弱性凸顯。

與此同時(shí)，沙特和俄羅斯一度致力于將美國拉入減產(chǎn)聯(lián)盟，并不斷宣稱必須有美國參與才能達(dá)成新的減產(chǎn)協(xié)議。但是，美國始終沒有明確表態(tài)是否參與減產(chǎn)，而一再堅(jiān)稱美國將由市場(chǎng)機(jī)制決定減產(chǎn)規(guī)模。實(shí)際上，美國聯(lián)邦政府沒有對(duì)石油產(chǎn)量實(shí)施配額的法律權(quán)限，而同時(shí)存在的反壟斷法律禁止違反市場(chǎng)規(guī)則在行業(yè)內(nèi)達(dá)成產(chǎn)量限額。即使德克薩斯、密西西比等部分州從州立法的角度擁有在州內(nèi)實(shí)施石油產(chǎn)量配額的法律權(quán)限，也存在有效執(zhí)行問題。近日，德克薩斯州鐵路委員會(huì)已經(jīng)應(yīng)獨(dú)立石油生產(chǎn)商的要求召開減產(chǎn)聽證會(huì)，但大石油公司已經(jīng)明確表示反對(duì)。美國石油行業(yè)有9000多家企業(yè)，即使德克薩斯州能夠做出減產(chǎn)決定，而能否得到有效執(zhí)行也存在挑戰(zhàn)。這將增加美國真正成為維也納減產(chǎn)聯(lián)盟成員的難度，而即使美國能夠勉強(qiáng)加入，也較難成為維持聯(lián)盟有效運(yùn)行的積極因素。

需加強(qiáng)國際石油市場(chǎng)供需協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)

國際原油期貨市場(chǎng)發(fā)展使原油價(jià)格的形成更加復(fù)雜，有逐漸脫離西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上供需均衡決定價(jià)格的趨勢(shì)，石油生產(chǎn)商或國家已經(jīng)由價(jià)格制定者轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)格接受者。需要改變當(dāng)前僅從供給端在產(chǎn)油國進(jìn)行產(chǎn)量協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，在產(chǎn)油國和消費(fèi)國之間建立起穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，提升應(yīng)對(duì)變化的節(jié)奏和速度，始終為國際原油期貨市場(chǎng)提供穩(wěn)定的供需變化預(yù)期及維持市場(chǎng)供需平衡的良好預(yù)期，才能減少價(jià)格的劇烈波動(dòng)。

首先，突出G20的平臺(tái)作用。目前，G20成員國包括全球主要的石油生產(chǎn)國和消費(fèi)國，以及原油產(chǎn)量增長(zhǎng)最快和消費(fèi)增長(zhǎng)最快的國家或地區(qū)，使之具備了在產(chǎn)油國和消費(fèi)國之間建立溝通交流平臺(tái)的可能性。應(yīng)全面認(rèn)真總結(jié)本次G20能源部長(zhǎng)會(huì)議的成果，暢通原油生產(chǎn)信息和消費(fèi)信息的渠道，加快信息傳遞和反饋，夯實(shí)進(jìn)行產(chǎn)量決策的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，雙方應(yīng)以降低油價(jià)劇烈波動(dòng)、維持油價(jià)基本穩(wěn)定，以及建立有效的供需平衡預(yù)期機(jī)制為目標(biāo)，進(jìn)一步推動(dòng)協(xié)調(diào)石油生產(chǎn)和消費(fèi)政策，以及與石油具有競(jìng)爭(zhēng)性的能源產(chǎn)品的發(fā)展政策，使雙方清晰掌握油價(jià)變化對(duì)彼此的影響，力爭(zhēng)達(dá)成雙方可接受的油價(jià)區(qū)間，維護(hù)雙方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

其次，突出“一帶一路”倡議的平臺(tái)作用。在“一帶一路”倡議實(shí)施的大背景下，沿線國家在能源領(lǐng)域的國際合作持續(xù)深化，由中國等17個(gè)國家發(fā)布了《建立“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》，由部分石油生產(chǎn)國和消費(fèi)國的政府機(jī)構(gòu)及主要企業(yè)設(shè)立了“一帶一路”油氣合作圓桌會(huì)議。這兩個(gè)平臺(tái)容納了生產(chǎn)和消費(fèi)雙方，搭建起了產(chǎn)銷雙方交流與合作發(fā)展平臺(tái)，將有助于深化雙方能源政策協(xié)調(diào)和油氣合作，繁榮國際石油貿(mào)易發(fā)展。今后，應(yīng)注重吸引更多的石油生產(chǎn)國和消費(fèi)國及企業(yè)參與到合作伙伴建設(shè)和圓桌會(huì)議，研究適時(shí)設(shè)立“一帶一路”國際能源機(jī)構(gòu)，促進(jìn)在石油供需等能源領(lǐng)域的全方位合作，共同打造原油期貨交易機(jī)構(gòu)和合約品種，形成更加穩(wěn)定運(yùn)行的原油價(jià)格。

再次，突出現(xiàn)有國際石油組織的平臺(tái)作用。當(dāng)前，歐佩克和國際能源機(jī)構(gòu)(IEA)是國際石油領(lǐng)域的重要國際組織。其中，歐佩克以及2016年建立的維也納減產(chǎn)聯(lián)盟，是國際產(chǎn)油國聯(lián)盟，代表了產(chǎn)油國的利益，掌握了石油生產(chǎn)及未來投資和新產(chǎn)能建設(shè)的第一手資料；國際能源機(jī)構(gòu)是世界經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織的下設(shè)機(jī)構(gòu)，代表了西方重要的石油消費(fèi)國的利益，對(duì)組織成員國的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備、石油消費(fèi)政策、能效標(biāo)準(zhǔn)、能源轉(zhuǎn)型等進(jìn)行協(xié)調(diào)，掌握了石油消費(fèi)及可替代能源發(fā)展的第一手資料。如果這兩個(gè)國際組織之間能夠加強(qiáng)信息交換和共享，不斷增進(jìn)政策協(xié)調(diào)，將有助于增強(qiáng)雙方?jīng)Q策的透明度，提升共同應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化的能力。

總之，鑒于國際原油期貨市場(chǎng)在國際油價(jià)形成中的作用越來越突出，應(yīng)改變當(dāng)前以產(chǎn)油國在供給端進(jìn)行產(chǎn)量單獨(dú)協(xié)調(diào)的機(jī)制，探索通過G20和“一帶一路”倡議，以歐佩克和國際能源機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，建立供需雙方相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，以促進(jìn)產(chǎn)油國和消費(fèi)國之間的信息溝通和政策協(xié)調(diào)，主動(dòng)引導(dǎo)，為國際期貨市場(chǎng)建立穩(wěn)定的供需變化預(yù)期，盡可能達(dá)成可以接受的國際油價(jià)區(qū)間，相機(jī)實(shí)施合力政策措施，促進(jìn)國際油價(jià)的穩(wěn)定運(yùn)行，減少油價(jià)變動(dòng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。