◆2002年1月15日，全國海關關長會議上，牟新全署長強調：“加強對加工貿易的單耗管理。”
    ◆目前，海關總署、國家經貫委和協會共制定44個國國家單耗標準，涉及1055個稅目的商品。今年還將對2001年送審的80個單耗標準進行審定，擬訂100個單耗標準的制定計劃。
    ◆海關總署關稅征管司和科技發展司組織開發的《加工貿易管理系統單耗數據庫》通過測試驗收，已在七個關區試點運行。2002年下半年進一步修改完善功能，隨H2000系統轉換運行，在全國海關推廣使用。
    ◆5月1日，由海關制定的《中華人民共國海關加工貿易單耗管理辦法》，正式執行。



為什么要制定單耗管理辦法                                    焦建群
    

□什么是單耗
    單耗是加工貿易項下，加工企業和海關在申報和核定進口料件和加工成品之間定量關系時的一種習慣稱謂。是指加工貿易企業在正常生產條件下加工生產單位出口成品(包括深加工結轉的成品和半成品)所耗用的進口保稅料件的數量。單耗包括凈耗和工藝損耗。
凈耗是指加工生產中物化在單位出口成品(包括深加工結轉的成品和半成品)中的加工貿易進口保稅料件的數量。
    工藝損耗是指因加工生產工藝要求，在生產過程中除凈耗外所必需耗用，且不能完全物化在成品(包括探加工結轉的成品和半成品)中的加工貿易進口保稅料件的數量。
海關予以保稅核銷的只有單耗。


□海關以往如何管理單耗
    保稅加工的貿易萬式自改革開放以來，一直是由海關對加工企業進口料件進行單耗核定。為方便基層海關備案核銷，總署曾組織編寫了《紡織類海關核銷手冊》和《機電類海關核銷手冊》;下發了《加工貿易部分重點商品單耗定額表》;各地海關根據本關區加工貿易單耗管理實際，在征求有關行業研究院所、技術專家和加工企業意見的基礎上組織編寫了《關區加工貿易常見商品單耗核定手冊》;向加工貿易企業發放了《加工貿易商品單耗核定卡》;針對各地海關對加工貿易成品進行單耗核定時，執行單耗標準不統一的問題，海關總署下發了署監[1998]927號文件，規范了單耗管理的審批原則和權限；加工貿易企業較多的直屬海關結合本關區加工貿易單耗管理特點，組織開發了供本關區加工貿易單耗管理的計算機應用程序;2001年在關稅征管司和科技發展司的組織和技術支持下，完成了 《海關加工貿易管理系統單耗數據庫》業務需求方案的審定和技術方案的設計。經杭州海關開發和杭州關區業務現場試運行，己通過驗收，現在福州等七個海關試點推廣。
   《核銷手冊》和《單耗定額表》的編寫，單耗管理文件的下發和單耗數據庫的開發，為海關的單耗管理積累了信息和資料，一定程度上規范了海關單耗標準的統一執行。為總署單耗工作的集中規范管理摸索了經驗，奠定了基礎，提供了物質和思想的準備。


□目前海關單耗管理中存在的問題
    《海關法》、《海關法行政處罰實施細則》和《海關加工貿易單耗管理辦法》頒布實施之前，海關對加工貿易單耗管理缺乏相應的立法規定、處罰依據和管理制度;現在執行的《核銷手冊》和《單耗定額表》中的單耗標準數量少且標準滯后于加工生產實際;其成品規格品種和數量也遠遠不能滿足海關核銷的需要;單耗基本概念和單位不統一;商品名稱與商品編碼不對應，致使不同關區對加工同一成品的單耗和工藝損耗理解不一致，造成海關核銷尺度不統一。備案的商品編碼和單位不統一，給加工貿易企業料件核定、成品出口和跨關區深加工結轉造成困難。符合加工生產實際的料件和成品之間的消耗關系建立不起來，海關無從確定加工企業真實的加工單耗，單耗在海關備案、核查時的基礎作用無法發揮，加強對加工企業的下廠核查和合同后期核銷也就不能得到真正的落實。


□目前海關單耗管理面臨的任務
    一是規范單耗標準的制定工作。以往海關總署只對四十幾種重點敏感商品進行了單耗標準的制定。而加工貿易企業發展至今，加工的成品規格品種型號成千上萬，以往制定的單耗標準無論是其數量，針對性和準確性都急需補充、修改和完善，以適應海關對迅猛發展的加工貿易監管的迫切需要。
    根據35號文件精神，海關總署和國家經貿委會同有關行業主管部門，設立了單耗標準制定工作聯絡小組及其單耗標準審定委員會，建立了聯絡機制，制定了工作程序、審定規程和標準制定規范。近兩年來，制定了一批行業關注、加工企業關心，海關監管急需的重點敏感商品的單耗標準。
    二是規范加工企業單耗的申報行為。由于以往海關對不法加工企業偽報單耗末有相應的處罰規定，海關末制定《單耗管埋辦法》和統一規范的單耗核定程序及更多適用的單耗標準，不僅增加了海關核定加工企業成品單耗的難度。也使不法企業隨意通過偽報單耗偷逃稅款的情事屢禁不止。
    隨著海關緝私體制的建立、通關制度改革和科技手段的應用及監管制度的不斷完善，以加工貿易方式，通過海上和陸路非設關口岸的偷運走私;通過設關口岸闖關，以多報少逃進口稅，出口以少報多騙核銷走私;通過貨運渠道飛料走私和通過“三無”企業倒賣料件等走私違法活動，受到海關嚴密封堵和嚴厲打擊，扼制了保稅料件和結轉的成品半成品進入加工企業之前的走私行為。而不法企業通過偽報單耗騙核銷，擅自逃稅內銷保稅料件和成品的走私違法活動日漸突顯。加工企業不如實申報加工單耗的現象普遍存在。
    三是規范海關單耗的核定行為。單耗的核定工作是由主管地海關依據企業申報和關員下廠核查確定。在海關單耗管理方面，由于沒有形成全國統一的管理模式和核銷原則，統一認知的單耗基本概念，統一規范的核銷審定程序和操作規范，基層海關和保稅核銷關員對單耗核定有較寬松的自行解釋權和自行裁量權。尤其對技術工藝較復雜的成品單耗更難以核定，導致不同關區對同類加工企業加工的相同成品單耗核定差別較大。有時相同成品的核定單耗在不同關區相差少則幾倍，多則十幾倍或幾十倍。執法人員在執法規定不明確不規范的情況下極易造成職能的錯位，帶來執法的偏差。產生不廉的執法行為。加工企業和各地海關反響強烈。影響到海關自身的依法行政和廉政建設。偵查、調查和稽查發現的多起不法加工企業通過高報單耗逃稅內銷保稅料件和制成品的案例表明，海關對加工貿易單耗管理急需統一規范單耗核定的執法行為。


□規范加工貿易單耗管理的困擾和阻力
    一方面來自企業。加工貿易企業多年末在申報單耗和核銷單耗時從末承擔應如實申報單耗的法律責任，企業也從末直接因偽報單耗而受到海關相應處罰。對資信差，管理不規范，故意逃避海關管理擅自內銷的不法加工貿易企業，不希望海關加強對單耗的規范管理。而大多數加工貿易企業則強調產品規格品種多，產品變化快;加工周期短，在海關現行以合同為單元備案管理的模式下，海關備案和變更單耗的手續繁雜，加工企業擔心單耗管細管嚴，會導致通關效率低，報關成本提高。希望放松放寬單耗管理，對單耗申報不實不要予以處罰。
    一方面來自海關。海關保稅核銷人員面對千變萬化的不同規格的商品進行單耗核定和管理，達到單單、單貨相符難度很大，即使有單耗標準，在工藝損耗的界定和每個具體合同加工成品的核定上都有相當的難度。海關保稅核銷人員很難憑借自己的商品知識核定所有成品的單耗。另外，由于《海關加工貿易管理系統單耗數據庫》還未得到現場的實際應用，單耗管的越細，海關保稅核銷人員的工作量越繁重，而規范單耗管理本身也使核銷人員的自行裁量權減少。費力不討好。
    為配合加工貿易單耗管理辦法的頒布執行，廣泛聽取加工企業和海關的對將實施的管理辦法的意見和建議，2001年單耗辦到十幾個關區與基層海關、港臺外商投資企業商會、加工貿易企業協會、加工企業和當地經貿管理和審批部門座談、調研和宣講。充分聽取他們的意見，《單耗管理辦法》就是在吸收了大家有意建議的基礎上經多次修改形成的。
    通過座談和宣講，海關增強了依法行政、執法統一規范的意識。加工企業也意識到規范單耗申報行為，營造公平公正竟爭環境的重要性。有了權威的單耗標準作為執法依據，有了單耗數據庫作為執法手段，有了單耗管理辦法和操作規范，有了明確的加工企業申報單耗的法律責任和違規應承擔的處罰條款。海關對加工貿易的管理一定會提高到一個新水平。


□制定《單耗管理辦法》的指導思想和目的
    《單耗管埋辦法》制定的指導思想是:單耗標準的制定和管理要堅持依法行政，規范統一。既要規范加工貿易企業如實申報單耗的行為，也要規范海關核定單耗的執法行為和核銷尺度。做到加工企業經營要規范，海關執法有規范，核查企業有標準，審計海關有依據，海關執法評估系統可監控考核。
    制定《海關加工貿易單耗管理辦法》目的是:加強海關單耗管理的制度建設。從管理機制、管理手段、管理方法和操作規范逐一進行完善。達到運用 《加工貿易管理系統單耗數據庫》，實現計算機提示、監控、核定單耗的管理要求，總之，加強海關單耗管理工作使之成為海關加工貿易管理的中重要的基礎工作和有效監控手段。