規劃“跳票”

    當美國人正在為下一屆選舉絞盡腦汁的時候，中國人正在為下一代人制定著五年規劃。

    《華爾街日報》一篇題為“中國的卓越經濟模式”的文章稱，美國人不要再沉溺于千瘡百孔的自由市場極端主義，而該像中國一樣，需要一個前瞻性的、長期經濟計劃。

    但現實并不像美國人理解那么簡單，在十二五規劃的第二個年頭，且已經過去了兩個月，《煤炭工業“十二五”發展規劃》（以下簡稱“規劃”）依然沒有和公眾見面。

    “煤炭在整體能源中發揮著主導作用，所以要謹慎布局。”這是國家發改委副主任、國家能源局局長劉鐵男在2月24日召開的全國煤炭工作會議上的講話。

    支持“謹慎布局”這個詞的背景數據，不需要很復雜就可以被理解：2011年我國煤炭消費總量為35.7億噸，約占一次能源消費總量的72.8%。但如何在《規劃》中消化這樣龐大的數據，則成了一再拖累其出臺的難題。

    劉鐵男是在去年年初上任的。他面臨的首要工作，可能就是統領能源局展開煤炭領域的課題研究。這項工作不那么簡單，能源局需要與地方政府、行業協會、企業進行充分的論證，并將結論納入到《規劃》文稿中，然后在各種大小會議上進行討論和修改。要知道，這項工作已經開展了一年之久了。

    上一次業界傳出《規劃》出臺，是在全國煤炭工作會議結束后。傳言中，2月27日會是公布日，我們把電話打到能源局政策法規司一位工作人員那里了解情況，得到的答案仍是——不確定——至少在周六截稿前還是這樣。

    依目前的行業五年規劃來看，這個貌似鴻篇巨制的文本，實際上就是一份綱領性文件。它對未來五年的行業規劃提出發展重點和方向。那些晦澀難懂的數量指標呈現得并不多，但制定者依然需要謹慎地拿捏精準，如果與現實偏差太大，規劃也就失去了其原本的意義。

    如此，《規劃》尚未公布也許不是件壞事。廈門大學能源經濟研究中心主任林伯強是這個觀點的支持者，他說：“既然已經晚了，就干脆把數據指標都敲定清楚。”

    依目前被“搞清楚”的數據來看，總結煤炭十一五規劃所呈現的數字，并不會讓制定者感到舒服。比如在十一五規劃中，內蒙古2010年的煤炭產量設定在3.8億噸，而實際的產量竟是7.87億噸，是原先計劃的兩倍多；類似的還有2010年全國煤炭總產量實際是32.4億噸——遠遠超出了原先26億噸的設計量。

    當然，要明白這種令人尷尬的局面，還需要了解一下背景資料。實際上，五年規劃的前身是五年計劃。新中國成立初期，五年計劃是依托蘇聯式計劃經濟體制而制定的。它的好處是具有很強的約束力；而壞處則顯而易見——沒有中央調撥的物資投入，再好的項目也沒法上馬。“現在是市場經濟了，地方政府和企業可以通過各種渠道融資，對上面的規劃也有了更多變通的手段。”國家發改委能源研究所一位研究人員說。

    這就是說，從資源宏觀戰略上思考問題的國家，和與關心財政增長和業績考核的地方，兩者之間存在很大爭議——這也成為煤炭十二五規劃“跳票”的另一個原因。

    調控的博弈

    先看看國家能源局這邊，煤炭十一五規劃跑偏后，這一次他們的表現顯得更為激進——在去年5月，他們就頒布了《煤炭發展“十二五”規劃征求意見稿》，里面的數據提到，到2015年，煤炭產量控制在37.9億噸，比2010年增長5.5億噸，而2010年全國煤炭產量為32.4億噸，比2005年增加8.9億噸。

    再看看地方上的行動——那些地區對煤炭礦產資源依賴性很強的地區，開采的速度并沒有因國家要求增量減少而放慢。以至于去年山西呂梁因煤礦過度開采，導致村莊大面積塌陷——這成為國家支撐增量減少的最佳理由之一。

    這樣的斗爭看起來極為有趣。一方面，國家減少增量是因為煤炭勘探程度較低，經濟可采儲量較少，因此煤炭年產量仍存在很大的不確定性；而另一方面，地方政府則為了財政收入想方設法制造潛在的阻力。

    時下，這種阻力體現在煤化工產業上。這是一種投資密集型產業，將為地方政府帶來豐厚的稅收回報。以煤制天然氣為例，目前只有4個在建項目正式獲得了國家發改委批復，而實際上全國該類項目達30個，僅新疆一地就有14個。一些省份甚至提出，企業開采煤炭資源必須配套煤化工項目。

    這讓國家能源局感到壓力很大，劉鐵男曾公開表示，目前報給發改委的煤化工項目超過了100個，“有煤的、沒煤的都在搞，但開工率普遍不高，這種投入高、消耗高、排放高，轉化率低的產業，必須提高準入門檻。”

    而即將出臺的《規劃》可能要給地方熱情澆上一盆涼水。劉鐵男稱，基本思路是，在缺煤缺水的地方，原則上不允許發展煤化工。

    其實最令地方政府抓狂、也是給GDP增長致命一擊的，是國家制定的能源消費強度和總量雙控制方案——這也將在《規劃》中有所體現。

    簡單來說，這個方案就是要通過控制GDP增速，繼而降低能源消耗。因為GDP能耗直接反映了經濟發展對能源的依賴程度、產業結構狀況、能源消費構成和利用效率等內容，目前我國的GDP能耗水平是日本的7倍、德國的4倍，甚至高于巴西和墨西哥等同等工業化水平的國家。

    去年，國家能源局曾為此設定了雄心勃勃的目標。“到2015年我國能源消費總量控制在41億噸標準煤左右”。這樣算來，GDP水平每增加一億元，需要消耗3.27萬噸標準煤，為完成這個目標，GDP增速就必須控制在7.5%以內。

    但多數地方政府并不樂意這么干。從各省市關于十二五規劃的意見來看，只有北京、浙江、山東三個省市弱化了經濟增長指標，其余的省市都準備為GDP大干一場：8個省市在追求10%以上的增長，16個省市追求12%以上，包括福建、山西等7個省市甚至提出了翻一番的目標。

    這些令人咋舌的數字就是國家與地方尖銳矛盾的體現。劉鐵男曾強調，合理控制煤炭消費總量，是為了形成“倒逼機制”，促進各地產業結構調整和經濟發展方式轉變，“而不是開會商量跟地方討價還價”。

    這番話，還是2月24日劉鐵男在那個煤炭工作會議上說的。話聽起來擲地有聲，卻又似曾相識，翻看已成為過去時的《煤炭工業發展“十一五”規劃》，其中“壓減小型煤礦產量，嚴格限制煤礦超能力生產”——五年前的規劃，至今仍然處在尷尬的境地。