按照規劃，我國面臨的能源形勢是“每兩年就要建一個三峽水電站”、光運煤“就還得新建10條大秦線”……這就注定了中國《能源法》的特殊性

　　提要

　　近幾年，能源需求持續升溫。中央政府已經意識到這一點，準備采取立法措施加以引導。專家認為，應以《能源法》制定為契機，更新思維模式，制定清晰、持續和協調的能源政策，并最終確立更為有效的市場調控和激勵機制，保證國家的能源安全和戰略安全。

　　進程

　　●2005年5月，中國法學會能源法研究會在京召開《中國能源法體系框架研究》課題開題會。該課題由國家發改委能源局委托。在10月10日召開的第二次課題會上，徐錠明同志首先在會上傳達了國務院領導的重要批示并作重要講話。并表示，課題研究已不是一般的研究，實際上是為起草我國能源法作了超前性的前期準備和鋪墊。

　　●2005年10月20日，為進一步落實總理、曾培炎副總理關于組織研究起草《能源法》的批示精神，國家能源辦、國家發展改革委、國務院法制辦在京召開了研究起草《能源法》座談會。

　　●2006年1月24，為貫徹落實國務院的決定，國家能源辦會同國家發展改革委、國務院法制辦在北京召開會議，成立《能源法》起草組，拉開了我國《能源法》起草工作的序幕。會議明確，為加強對《能源法》起草工作的領導，動員各方面力量共同做好起草工作，國務院已批準成立跨部門的《能源法》起草組，由國家發展改革委主任、國家能源辦主任馬凱同志擔任組長。國家能源辦、國家發展改革委、國務院法制辦、財政部、國土資源部、科技部、農業部、商務部、國資委、環保總局、安全監管總局、電監會、全國人大財經委、全國人大環資委和中編辦共15家單位為起草組成員單位，參與起草工作。

    中油網消息：《能源法》的起草工作正在悄然提速。

　　繼1月24日《能源法》起草領導小組和工作組宣布成立以來，一個包括能源、經濟、法律、公共管理在內的起草專家小組已于日前基本組成完畢，相關工作已次第展開。2月15日，作為該法的主要負責機構，國家能源辦召集專家組成員就能源戰略和政策問題進行了討論。而此前5天，國家發改委主任兼國家能源辦主任馬凱曾親臨小組講話，布置有關起草進度事宜。

　　起草進展

　　國家發改委能源局局長徐錠明曾表示，《能源法》有望在2006年年底之前形成草案。

　　公開資料顯示，能源辦系副部級協調性機構。該辦一位人士介紹，能源辦的成員多為兼職。最初的27名編制，全部為各大部委里的司局級干部。后來雖增設專職工作人員，但人數很少。因此，具體的起草工作將交由專家進行。具體程序將是先由專家組提出一個初稿，然后工作組將根據該法案進行修改、論證。然后，將向各部門征求意見，由國務院法制辦來進行立法協調。

　　“《能源法體系框架研究》的研究結果將是《能源法》起草的重要基礎。”2月18日，《能源法體系框架研究》課題組一位成員告訴記者。據其介紹，作為工作組的智囊機構，《能源法》起草專家小組除了包括上述課題組的部分成員外，還吸收了一些經濟學和公共管理的學者，人數在13名左右。而能源辦的工作目前則集中在相關的調研，其中包括對各國的能源法進行翻譯。

　　《能源法體系框架研究》系由中國法學會能源法研究會接受發改委能源局委托進行的一項研究，始于2005年5月。來自發改委的消息顯示，各分課題組目前已完成10多萬字的報告初稿，正就一些重要問題做進一步論證。本月底前，將提交報告初稿，3月底匯報課題初步成果。

　　此前，國家發改委能源局局長徐錠明曾表示，《能源法》有望在2006年年底之前形成草案。

　　但據《能源法》專家組一位成員透露，該法的起草工作實際上大約要到四五月底才能開始，目前仍停留在討論階段。《能源法》(草案)在2006年年底之前出臺并不樂觀。

　　此前的1月12日，國家能源辦副主任馬富才曾在“中國產業發展高層論壇上”表示，《能源法》作為我國能源領域的基礎性法律，要突出戰略性、全局性、原則性以及對各具體能源領域法律制度的協調。其內容將“涵蓋能源資源勘探、研究開發、生產運輸、貿易與消費、利用與節約、對外合作、能源安全與監管等諸多環節。”

　　“這并不簡單，能源法既著眼于協調，就必須充分考慮各方面的意見”，中國政法大學馬燕教授表示。

　　知情人士透露，在上述2月15日的會議上，各能源領域的專家就行業間的能源政策協調問題進行了熱烈討論，但“分歧很多”。

　　徐錠明“算賬”

　　數據顯示，僅2003、2004年兩年，我國就新裝發電機組8500萬千瓦，相當于一個英國的電力工業。

　　分歧源于能源問題的復雜性。

　　此前，發改委能源局長徐錠明曾感嘆，中國能源立法的首要障礙是專家匱乏。能源法專家不僅要精通法律，更要對中國的能源問題心中有數。

　　在中國石油大學教授葛家理看來，能源問題的解決事關整個宏觀經濟。在尋求法律的途徑進行規制之前，首先要對中國的能源問題以及整個宏觀經濟有透徹研究和評估。

　　一位不愿具名的知情人士透露，2005年初，在向國務院申請報批《能源法》立項的同時，發改委能源局已開始考慮組織專家對“能源法法律體系”的框架進行研究。

　　為此，徐錠明找過中國法學會能源法研究會。在正式開題之前，徐曾專門為課題研究小組做了一個中國能源現狀的介紹。“這是我們研究能源政策和形勢的基本前提。”上述人士回憶徐錠明的話說。

　　在其為記者提供的一份未曾披露的講話稿中，徐錠明用“三個六”和“五個矛盾”向各位與會專家細數自己的“當家不易”。

　　所謂“三個六”，是他對我國能源領域現狀的一個簡單概括，即：煤礦幾萬個，年均產量6萬噸；油井幾萬口，每口油井6噸；四億多機組，每個發電機組6萬千瓦。而“五個矛盾”，則是指我國在資源、建設、安全、環保、效率和可持續發展等方面與能源中長期規劃存在顯著矛盾。“我們整個結構還不合理。”徐錠明的評價直截了當。

　　2004年6月，國務院原則通過了《國家能源中長期發展規劃》，提出要逐漸調整能源結構以保障能源供應安全。在這樣的背景下，如何給予上述法律規劃以國家強制力的保障，進而協調不同能源行業的政策措施以保證該目標的實現，正成為能源主管當局以及未來的《能源法》面臨的重大課題之一。

　　徐錠明在上述會議上透露，結合2020年的遠期規劃算的一筆賬讓他有些“心驚膽顫”。

　　他介紹，煤炭的缺口驚人。以占我國能源消費比重60%以上的煤炭為例，我國人均煤炭探明儲量僅為世界一半多一點。要保證2020年小康社會規劃實現，還缺煤1700億噸。勘探這些煤需要花費人民幣400億元。把它挖出來，則需要新建一千多個煤礦。運出來，就還得新建10條大秦線(大連到秦皇島)。“這相當于建設一個美國的煤炭工業”，徐錠明說。

　　電力方面也不輕松。數據顯示，僅2003、2004年兩年，我國就新裝發電機組8500萬千瓦，相當于一個英國的電力工業。而到2020年，單就西部，國家就計劃新建水電裝機容量2.5億千瓦。這意味著，這期間每兩年就要建一個三峽水電站(1820萬千瓦)。

　　至于石油和天然氣，國內的供給也不理想，均需從國外進口。其中，石油自我國從1993年成為凈進口國以來，對外依存度逐年上升，目前已達40%；天然氣2004年的生產量為408億方，僅相當于莫斯科一年的用氣量。

　　問題還不限于資源匱乏。可能超過18萬億元的能源建設投資、幾乎相當于美國百倍的煤礦百萬噸礦工死亡率、世界平均能源利用效率的一半水平，都是擺放在國家能源當局面前的現實。“不當家不知柴米貴，我們壓力很大。”徐錠明說。

　　“能源立法必須從上述約束與目標出發，尋求對策。這是中國的國情。”2月20日，一位參與能源法法律體系研究的專家向記者強調。

　　立法新思維

　　“能源立法要有系統經濟學眼光，要站在國家政治經濟大系統的角度來進行協調。”

　　不過，在中國石油大學能源戰略研究中心教授葛家理看來，中國能源最大的國情，就是有13億人口。“再多的資源，一平均就平均掉了；再低的標準，一乘上總數，就被放大得驚人。”

　　他舉例說，現在美國人的年人均耗油水平是三噸，如果中國也按照這個標準設計供給，消耗將會驚人。“2020年，我們預計有15億人口，而2020年的世界石油預計產量也不到45億噸。”葛家理教授認為，龐大的人口約束和資源約束，使得中國的能源問題解決，包括起草《能源法》，都必須在新的能源理論模式下進行，而不是走西方發達國家發展礦石能源的老路。

　　這一模式被他稱為“有限目標+雙重結構拉動+系統協調”的模式。所謂有限目標，即指在做能源和經濟規劃時，必須嚴格控制社會總體的能源需求規模，以絕對數字而不是相對數字來要求，具體標準也應以社會可承受的標準出發，而不是向西方國家看齊。在此目標下，尋求能源結構的優化，例如穩煤興電、穩油興氣等。他介紹說，日本正是在經歷第一次全球經濟危機后，迅速作出上述調整，在實現經濟增長的同時，能源消耗水平基本保持了穩定。(見圖表一)

　　而所謂雙重結構拉動，是指在繼續增加能源數量投入的同時，要著眼于產業政策的調整，通過大力發展第三產業以及高新技術產業來實現GDP的增加，從而改變目前宏觀經濟總體上靠能源投入拉動的現狀。

　　來自國家統計局的統計數字顯示，中國的固定資產投資占GDP的比重從2001年的38%上升到2004年的51%，與此同時，鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車等高耗能行業的規模分別增加了96.6%、121.9%、92.9%、87.2%.

　　葛家理教授分析說，這意味著中國的經濟增長在很大程度上仍靠能源的投入數量來拉動，是一種“單點拉動模式。”

　　“這種線形模式必須改變。”葛教授介紹說，以上述固定資產投資占GDP的比重看，國際上一般認為超過40%，即是發生系統性經濟危機的征兆。1997年亞洲金融危機即為例證。

　　結合公開的數字，并通過構建相關的經濟模型，葛家理和他的同事還發現，在2001年到2004年之間，我國的宏觀經濟狀況在經濟數量增加的同時，經濟運行質量卻沒有同步增加，甚至出現反轉下降的跡象。如投入產出比、資源消耗比和人力受益比等指標惡化。“這也讓我們對依靠能源投入拉動經濟增長的模式提出反思”，葛家理表示。

　　具體到《能源法》，他認為，盡管《能源法》不可能對產業政策問題直接作出規定，但必須要注意與其進行協調，應通過一定的財稅政策鼓勵新能源的開發和應用，盡可能在實現能源結構與產業結構的雙重調整方面“有所作為”。

　　“與環保政策的協調也很重要”，葛家理說。此前不久，國家環保總局規劃院課題組曾公開對外發表《2020年中國能源與環境面臨的挑戰與對策》一文，對我國目前的能源消費狀況發出警告，稱“過度能源消費將使環境小康目標難以實現。”，并建議大力推進節能措施，推動能源結構的“綠色化”，并建議通過立法確立有關政策措施，以協調能源與環境的矛盾關系。

　　“總之，能源立法要有系統經濟學眼光，要站在國家政治經濟大系統的角度來進行協調。”葛家理對此解釋。

　　而一位接近能源辦的人士介紹，目前專家組的成員之所以在能源和法律之外，還有經濟學家和管理方面的學者，正是出于上述考慮。“能源法不僅關系到能源和法律，它還關系到國家的宏觀經濟和政治安全。”該人士強調。

　　立法藍本？

　　國家能源辦已經組織人手對美國《國家能源政策制定法———2005》進行翻譯。

　　將來《能源法》會是什么面貌？其他國家現有的能源法給中國的立法提供了參考。

　　2005年8月8日，美國通過《國家能源政策法———2005》。

　　就在該法通過的三個星期后，中國能源法研究會會長葉榮泗在媒體上發表了《美國新的能源政策法及對制定我國能源法的啟示》一文。他肯定了這部法律的操作性，“該法規定向能源公司提供120億美元的減稅、貸款保障、清潔煤技術和勘探補助；規定從2007年起，美國將原有‘夏令時’時間再增加4周達7個月，以節約能源等”，都非常具有操作性。

　　據一位接近國家能源辦的人士透露，該文得到了國家能源辦有關負責人的高度重視。國家能源辦已經組織人手對美國《國家能源政策制定法———2005》進行翻譯。

　　據了解，這部能源政策法長達1720多頁，共有十八篇章，420多條。其主要內容包括：提供消費稅優惠，促進提高家庭用能效率；設定新的最低能效標準，提高商用和家用電器效率；通過稅收優惠，廢止過時的不利于基礎設施投資的規定，加強和提升國內電網等能源基礎設施；通過減稅等措施促進可再生能源的開發利用；支持高能效汽車生產；減少對國外能源的依賴等。據接近國家能源辦的人士透露，該法的翻譯工作目前已近尾聲。

　　但一位參與《能源法體系框架研究》的專家則向記者透露，對美國這部法律的研究不代表中國會采納它的立法規則，從中國的立法框架出發，最后出臺的《能源法》仍只會是一部原則性和綱領性的法律。

　　中國能源網CEO韓曉平建議，可以學習美國，把先行制定的《能源法》(草案)作為政策先行施行一段時間。待條件成熟后，再立為法律。這樣既能兼顧實踐的需要，又能避免匆忙立法所帶來的弊端。

　　公開資料顯示，《美國國家能源法———2005》正是從2001年布什政府頒布的《美國國家能源政策》的基礎上修訂而來，其間經過了近5年的調整完善過程。

　　分析人士指出，這一建議考慮到了一直以來，中國都缺乏高效的能源政策這一現實：由于各自為政，能源問題的解決往往“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，缺乏綜合統籌。但部門協調長期以來一直都是立法的困難所在，《能源法》能否避免先前能源立法的宿命，重整能源管理體制，理順各個能源領域的政策措施，正成為能源法的最大考驗。

　　“過去三年的情況，凸顯中國缺乏有效的能源政策。問題的根源在于體制。過去各行業行政部門各自為政，雖然行政部門分別為相應的國有企業所取代，然而各自為政的局面依然沒有改變。一個能夠橫跨各部門，兼具運籌帷幄的戰略考慮和高效執行力的行政機構在中國亟待設立。”英國鄧迪大學能源法律政策中心主任菲利普·安德魯·斯皮德博士2月20日在接受中國媒體的采訪時如此表示。

　　-借鑒

　　美國制定新能源法

　　2005年8月8日，美國總統布什簽署能源法案，標志著近十幾年來第一個綜合性的能源法完成了立法程序，正式成為新的法律。

　　自布什上臺以來，一直試圖制定一項全面的能源政策。在過去的幾年中，能源法案幾經波折，皆因涉及各方利益，引起共和黨和民主黨之間的尖銳矛盾，以致“胎死腹中”。然而，隨著石油價格的不斷上升，能源問題在美國日益受到關注，越來越多的人士批評美國缺少一項長期的能源發展戰略。在這種情況下，新的能源法案應運而生。今年上半年，美國眾、參兩院分別通過了各自的能源法案文本，7月，兩院通過一系列磋商談判，終于完成了統一的文本，并交兩院正式批準。在國會于7月底休會前，眾院以275票對156票，參院以74票對26票分別批準該文本，從而為布什總統簽署該法案鋪平了道路。

　　這份長達1724頁的文件，幾乎涉及到能源生產、消費、研究與開發等各個方面。

　　日本新能源法

　　1997年，日本制定了《促進新能源利用的特別措施法》(簡稱新能源法)。新能源法規定，投入能源事業的任何人都有責任與義務全力促進新能源和再生能源推廣工作。在行政上，政府通過必要措施以加速新能源及再生能源的推廣應用。在法規上，為新能源和再生能源進入市場創造有利條件，專門設立了提供低息貸款及保證，以及提供各類信息和專業技術。

　　日本新能源政策大致可以分為三個層面：

　　1、研究提出長期能源需求供給預測

　　確立能源總需求及供給政策為目的，提供能源未來需求的預測，以修改能源供給的政策。根據預測，預計到2010年日本對石油之依存度將降至45%，對新能源和可再生能源的利用提高到3%.

　　2、確定能源政策取向及相關責任

　　2002年，日本制定了能源政策基本法，提出了穩定供給、適合環境與市場原理的能源政策取向。明確規定國家、地方公共團體、事業單位的責任和國民應盡的職責；要求政府每年定期向國會報告能源政策的實施情況。

　　3、制定新能源法律及扶持政策

　　為此，日本出臺了新能源法及電氣事業利用新能源的特別措施法，制定了一系列新能源推廣的獎勵及補貼制度，對新能源開發利用提供補助金或融資。

　　例如，對大規模引進風力發電、太陽光發電、太陽熱利用及廢棄物發電等，或宣導新能源的公共團體，補助50%以內的事業費及推廣費；對于符合新能源法認可目標的新能源推廣項目，則補助1/3以內的事業費；另對非營利組織給予支持，以協助和推廣新能源事業的發展。